【論文】

第33回愛知自治研集会
第1分科会 自治体の「かたち」を変える

 多くの自治体では3〜4年ごとに人事異動がなされ、部門の範囲を超えた大幅な異動がなされています。ゼネラリストとしての人材育成、柔軟な人事管理など、かつては様々なメリットがあったこの方式にほころびが見え始めています。21世紀の自治体職員像と自治体職員の専門性について考えます。



自治体職員のキャリア形成と専門性


北海道本部/厚沢部町職員組合 石井 淳平

1. はじめに

 筆者は1997年に大学卒業後、遺跡の発掘調査を専門的に行う財団法人に7年間勤務し、その後、2003年に現職である厚沢部町役場へ転職しました。
 きわめて狭い領域を対象とする業務から、広範囲な領域を対象とする業務(現職の社会教育)へと転職したことは、カルチャーショックともいえるような体験でした。特に、@3〜5年程度の短期間で人事異動が行われること、A人事異動の範囲が関連分野ではなく、行政の担当するあらゆる領域となること、Bその結果、ほとんどの部署で(少なくとも異動直後には)その分野では素人同然の職員が業務を遂行していることなどに大きな衝撃を受けました。
 現在ではそうした行政文化にも慣れつつありますが、転職当初に感じた衝撃は、今でも違和感として残っています。そして、その違和感そのものが、現在の地方自治体の抱える大きな課題の一つと感じています。
 筆者の予測は、@頻繁かつ広範囲な人事異動により職員の専門性が欠如し、Aさらに業務遂行に必要なモチベーションを失い、Bその結果、組織として業務遂行能力が低下しているのではないか、というものです。本稿では、以上のような伝統的な地方自治体職員のキャリア形成から発生する問題解決として、@地方自治体職員の専門職化と、Aそれを達成する人事制度、B頻繁かつ広範囲な人事異動に頼らない業務遂行領域拡大の方策について提言します。

2. 地方自治体職員におけるキャリア形成にかかる先行研究

(1) 地方自治体職員の昇進に関する研究
 地方自治体職員のキャリア形成に関する研究のうち、現在のところ最も多く引用され、議論のたたき台となっているのは、稲継裕昭(1996)の『日本の官僚人事システム』でしょう。稲継の議論はもっぱら官僚の「昇進」に関わるものでしたが、査定の積み重ねによって昇進格差を発生させて報酬に反映する「積み上げ型褒賞システム」が地方自治体においても機能しており、職員は常に出世競争にさらされているとしています。同様の実態は、県職を対象とする実態調査を行った新井一郎らによっても確認されており(新井ほか2008)、「通念とされてきた公務員の年功的処遇による『ぬるま湯体質』」は、その昇進・異動の実際を調査してみると、その通念とは相反する事実が見出され」るとされています。

(2) 地方自治体職員の人事異動と専門性に関する研究
 「昇進」の研究と比較して、配置転換を中心としたキャリア形成や自治体職員の専門性についての研究は不足しているのが現状です。
 自治体職員における短期間での人事異動は、ジェネラリスト養成を目的とし、「比較的質的に異なる職場を、できるだけ多く、それも短い周期で経験させる」ことによって達成されると考えられています(田尾1989)。中嶋学(2002)は規模の異なる地方自治体人事担当者への聞き取り調査を行い、「マンネリ化によるモチベーション低下の防止」、「管理職として仕事を行うための広い見識の習得」を目的として、「職能を超えた異動が一般的」であること、異動期間が3〜5年であることなどを明らかにしています。
 中嶋はさらに全国すべての市の人事担当組織に宛てたアンケート調査により、人事異動の目的の上位が、@組織活性化、A組織効率化、B人材育成となることを明らかにし、それらの目的を達成するために、@1つの部署への平均配属年数が4年強という短期間であること、A異動範囲は部を超える広い範囲により実践されているとし、少なくとも人事現場においては田尾の指摘どおりの実践がなされていることを明らかにしました(中嶋ほか2007)。
 中嶋らによると頻繁かつ広範囲な人事異動は、「@同一部門に継続して配属することにより得られる専門性の蓄積の阻害、A経験したことのない仕事を行う際の追加的な訓練費用を発生させる」という弊害以上に、「ルーティン」であり、かつ、外部に対しては「非標準的」であるという自治体業務を円滑に遂行する機能があるとされます。自治体業務は「ルーティン」であるが故に「職員を約4年ごとに関連の低い職務へと異動し、刺激を与え続け」、同時に「非標準的な外部環境に対応するために、外部環境についての幅広い知識をもっていることが仕事を行う上で有効」であり、「外部環境についての幅広い知識」=「多様な適応能力」を高めるために頻繁かつ広範囲に及ぶ人事異動が行われるのだとします。同様の見解は先述の新井らによっても示されており、「上位の仕事に求められる専門性とは狭さを意味するのではなく、根本的変化に的確に対処しうる経験の幅と厚みを持つこと」とし、「上級を中心とした幹部候補生に対して行われる他部門のジョブ・ローテーションは、上位の仕事に求められる専門性としての総合的判断力を養うもの」としています。
 新井一郎ら(2008)は、上級と初級の採用種別や職務のランクによって昇進構造に格差があることを確認し、人事異動については、「おおむね3年周期の部門を超えた幅広いジョブ・ローテーションが行われており、ジェネラリストの通念に従う結果」が確認される一方、「主に本庁で勤務経験を重ね、初給よりも頻繁で広い部門にわたる異動を経験する」上位ポストへの候補者グループと、「出先機関が中心で、同じく他部門に渡る勤務を経験するが、上級よりは部門内異動の割合が高」い初級ポストの職員、「出先機関の税務部門にみられるスペシャリスト型の異動」など、様々な類型が存在することを確認しています。また、上位グループで頻繁かつ広範囲な人事異動が行われる理由として、「ホワイトカラーにとっては判断業務が重要であり、その内容は要素に分解できず、判断の対象も不確実性を含む」ことから、「上位の仕事に求められる専門性とは狭さを意味するのではなく、根本的変化に的確に対処しうる経験の幅と厚みを持つことを意味する」とし、中嶋らと同様の結論に達しています。

(3) 地方自治体職員の専門職化に関する研究
 専門職には「本格専門職」と「処遇専門職」があるとされ(高年齢者雇用開発協会1982)、このうち「本格専門職」は「職務の高度化に対応して、属人的な能力を身につけた者」であり、その仕事は「企業の直接的管理が及ばない領域になりうる」とされています(石井2007)。本稿で問題とするのは、地方自治体における「本格専門職」化の方向性です。
 この点については、地方公務員制度調査会(1999)が、比較的早い段階で、「一定期間単位の人事ローテーションにより各部署を経験させるというジェネラリストの養成が中心となっており、必ずしも特定の行政分野に精通したスペシャリストを計画的に育成するシステムが確立されていない」と批判的な現状評価を行っています。
 中村圭介(2004)は、頻繁かつ広範囲な人事異動の理由として多くの市町村で示される「地方公務員はオールマイティでなければならない。市民のどんな質問にも答えられなければならない。だからジェネラリストとして育てる必要がある」という見解に対して、「普通に考えれば、知識やノウハウが劣化することなく蓄積され、最終的には完璧な公務員になるというのは幻想にすぎ」ず、「それぞれの業務に精通している専門家を知っておけばよい。そうすれば市民の質問や相談に応じて、専門家を紹介すればそれですむ」といいます。
 先述の中嶋学は「分権時代において自治体の役割が変わり、専門的問題処理能力や政策形成能力が求められている中で、人事異動目的とジェネラリスト型の「ヨコ」のキャリア・パターン間の不調和が生じる可能性は高い」とし(中嶋ほか2007)、今後も頻繁かつ広範囲な人事異動(ジェネラリスト型の「ヨコ」のキャリア・パターン)を地方自治体が継続することを疑問視しています。
 太田肇(1999)は公務員のモチベーションについて考察する中で、「そもそもM.Weberの官僚制モデルにしたがうならば、公務員は本来プロフェッショナルであるはず」とし、「人事異動によって全く未経験の部署の責任者に就く場合もある。それでも、着任するとその日から当該分野のプロであるかのごとき行動が求められ、責任が問われるところに矛盾がある」とします。その上で、「高度化・複雑化するニーズに応えるためには、プロフェッショナルとしての能力が求められる」ことから「真の意味でのプロフェッショナル(ただし職業社会学上の厳格な定義を意味しない)として公務員を認容し、キャリアを形成させることが重要」であると述べます。
 また、「大部屋主義」による日本の人事・職場管理を肯定的に評価してきた松村岐夫も、近年では、「日本でも管理と専門との関係の再検討のチャンスであり、この機会に専門家を育てる方向に舵を切り、日本官僚制の専門的能力を開発育成する方法を論じるべきであろう」(松村2008)と提案しています。

(4) 先行研究のまとめ
 稲継や新井は、「ぬるま湯」と揶揄されるような公務員の昇給制度における通念をくつがえし、その内部では、長期間にわたる厳しい選抜が行われている実態を明らかにしました。
 中嶋らは、自治体において頻繁かつ広範囲にわたる人事異動が行われる理由として、ジェネラリストの養成、マンネリ化の防止に効果があると考えられている現状を明らかにしています。また、新井らの研究では、地方自治体職員全体で必ずしもジェネラリスト養成がなされているわけではなく、職員のランクや出先・本庁の別、部門の別などによってスペシャリスト型の異動とジェネラリスト型の異動とが使い分けられている事例が報告されています。
 以上のような地方自治体職員の人事異動やキャリア形成にかかる現状に対して、中村は、「オールマイティ化」が非現実的であること、中嶋らは定型的な業務を前提としたジェネラリスト型の異動は、地方自治体をめぐる情勢変化に伴って、自治体職員の要求能力への対応に不調を来す可能性を指摘します。太田は地方自治体職員のプロフェッショナル化を必然とし、ジェネラリスト型の人事異動が公務員のモチベーションと職務遂行能力を低下させるとします。「大部屋主義」を少ないリソースを効率的に運用する工夫として肯定的に評価してきた松村も、官僚の専門的能力の開発育成を検討するべきと述べるなど、見方を変えてきています。

3. これからの自治体職員のキャリア形成

(1) 自治体職員の専門職化
 本来、地方政府とは地域課題解決のために設置される機関です。「複雑に入り組んだ利害調整機能を重視し、しかも地域の動向に見合った社会資源のスクラップ・アンド・ビルドに関与する機会が多くなるほど、住民や関係団体などの個別的な利害を超越した権威を装わなければならない。これを支えるのが、プロフェッショナルな権威である」とされ(田尾1990)、地方自治体は、本来、プロフェッショナルな組織でなければいけないのです。自治体職員が首長の補助機関として配置される以上、自治体職員は課題解決能力を有していなければなりません。特に分権時代の現代において、自治体職員にはこれまで以上の課題解決能力が求められ、そのためには専門的な知識が要求されます。専門的な知識なしで解決できる課題の多くは行政に持ち込まれることはありません。
 自治体職員の専門職化に対する拒否反応としては、「自治体職員には広範な知識と経験が必要であり、狭い領域のみでのキャリア形成は自治体職員の望ましいキャリア形成とはいえない」などというものであるかと思います。このこと自体の当否の検証は困難ですが、本項の冒頭でも述べたように、自治体職員が何らかの専門性の力を借りて業務を遂行しなければならないことは事実であり、専門性と一定程度関わらなければならないことも自明です。
 仮に自治体職員に専門性が必要だとして、その求められるレベルをどのように想定すればよいのでしょうか。ケースバイケースと思われますが、普通、自治体職員に必要な専門性のレベルを決定するのは自治体規模と考えられます。規模が大きければ、専門領域は狭く深く、規模が小さければ、専門領域は広く浅くなればよいのです。小規模町村といえども数十人から100人程度の一般行政職が確保されており、担当者一人当たり、2〜3本程度の法令分野がその専門領域となると思われます。規模の大きな自治体では、同一法令内で担当条項が分かれることとなるでしょうが、いずれにせよ、担当法令全体とその関連理論や技術を習得しておくことが一応の目安となります。

(2) 自治体職員を専門職として育成する人事制度
 その点で、現行の自治体で行われている「頻繁かつ広範囲な人事異動」では、担当法令とその関連理論・技術を習得することは難しいといえます。新たな習熟コストを費やすよりも、表面的な書類手続きのみで業務を完了させようとするインセンティブが働く危険性があります。「お役所仕事」の典型的な業務態度として知られる「タライ回し」は、業務習熟が不十分な中で、可能な限り職域を限定し、プロフェッショナルな権威を装うという自治体職員の防衛反応に起因する面があると考えられます。
 ところで、自治体業務遂行に必要な技術は、先に述べたように担当法令とその関連理論・技術だけではなく、自治体業務全般に共通する基礎技術として、文書事務、経理事務、契約事務、決裁システムへの習熟があります。これらの技術は、配属先によっては十分な経験を積むことができない場合があり(たとえば入札や用地買収などを行わない部署もあります)、一通りの経験を積むためには、いくつかの部署での勤務経験が必要となります。これまで、批判的にみてきた「頻繁かつ広範囲な人事異動」は、このような基礎技術の習得には有効です。これらの基礎技術は自治体職員キャリアの早期に習得することが望ましく、入社間もない職員には「頻繁かつ広範囲な人事異動」を行うことは有益です。特に適応力の高い若年職員が短期間に複数職場を経験することは、基礎技術習得とともに、幅広い知識・経験を身につける手法として有効と思われます。
 これに対して、入社後10年程度を経過した職員にはある程度長い期間にわたって一定の部署に配置し、その後の異動は本人の希望や直属上司の評価を重視しながら、本人の適性に合った部署で専門性を伸ばす方向で経験を積むことが必要と考えます。
 管理職員については、部署によって、ジェネラリストタイプの管理職員とスペシャリストタイプの管理職員が混在することとなりますが、教育、福祉、税務、土木、産業、企画部門についてはスペシャリストタイプが優先的に配置されることが望ましいように思います。

(3) 頻繁かつ広範囲な人事異動に頼らない業務遂行領域拡大の方策
 それでも「外部環境についての幅広い知識」=「多様な適応能力」を育成することが重要だとする意見はあるでしょう。もちろん、そのような能力は必要です。問題は、「頻繁かつ広範囲な人事異動」がそのような能力を身につける最適な方法なのかどうか、です。
 「外部環境についての幅広い知識」=「多様な適応能力」を向上させるローリスクで効率的な方法は、同一部署に所属しながら、他部署と連携して、地域課題解決に取り組むことです。
 筆者は、文化財担当者として厚沢部町の自然公園の管理業務に関わっていますが、公園的利用や整備については観光部門、森林法関連の諸手続きについては林務部門と連携しながら、業務を行っています。業務を円滑に進める上では、森林法をはじめとする諸法令にもある程度の知識が必要であり、管理手法においては、観光政策と齟齬を生じないよう政策に通じている必要があります。筆者は、自然公園の管理を業務として実施する過程で、不十分ながらも、林務行政や観光行政の基本的な知識を身に付けながら業務を行うようになっています。
 筆者が他部署と連携して地域課題解決に取り組むことができたのは、文化財担当者としてスペシャリストとしての待遇を得ていたことが大きいと考えられます。文化財保護行政に習熟したことにより、自然公園の保護において、文化財保護行政の枠内だけで取り組むことの限界を理解することができました。スペシャリストとしての経験を踏まえて、自分の担当部分だけをそつなくこなすことを考えるのではなく、地域課題解決という一段上の視点を得ることができたと自負しています。
 したがって、「外部環境についての幅広い知識」=「多様な適応能力」を身につけるためには、「頻繁かつ広範囲な人事異動」は唯一の方法でも効率的な方法でもなく、むしろ、変化の早い時代においては、また、分権化における自己決定の原則の下では、「専門性の蓄積の阻害」や「経験したことのない仕事を行う際の追加的な訓練費用」が大きなリスクとなる非効率的な方法といえるのではないでしょうか。

4. おわりに

 1998年以来、わが国の年間自殺者数は一貫して3万人を超え続けています。自治体職場においても、過密過重労働によって、精神疾患や体調不良に悩まされる仲間が増え続けています。地方分権による自治体業務量の増加と人員削減による職員一人当たりの業務量の増加が、これまでの人事管理の方法と齟齬を来しているように思います。
 そもそも、わが国の国民一人当たりの公務員数は先進国としては異常なほど少ないことが知られています。そのため、わが国では「大部屋主義」などとよばれる業務・人事管理方法により、少ないリソースを最大限に活かす工夫がなされてきたものと考えられています(松村1994、稲継1996など)。業務を細分化し、職員の職責と権限を明確化する職階制はわが国にはついに導入されず、「大部屋主義」と「曖昧な職務区分」により、「公務員個人の権限と責任を明確化するよりは、全体の効率を追求した」(村松1994)といわれ、曖昧な職務区分が、日本の自治体職場の効率化に寄与した可能性が指摘されています。
 しかし、21世紀に入り、地方分権の下、地方自治体の役割が変化するに及んで、「大部屋主義」と「曖昧な職務区分」による「リソースの最大化」が機能しなくなっている可能性があります。地方分権の下では基礎自治体に自己決定による課題解決の役割が強く求められるようになっています。これまで以上に専門性が求められる中、「頻繁かつ広範囲な人事異動」によって、異動後まもない職員であっても専門家としてその権威を用いて業務を遂行しなければなりませんが、過剰な人員削減により、「大部屋主義」による「リソースの最大化」が機能しない場面が増加し、経験の浅い職員が連日の時間外勤務を余儀なくされている恐れがあります。仮に「大部屋主義」が機能していたとしても、過剰な人員削減の下では、熟練職員に業務が集中し、「曖昧な職務区分」がかえってデメリットとして機能することとなります。事実、厚沢部町では、過剰な人員削減の結果、業務に熟練した若年職員を異動させることが業務遂行上不可能となり、初任部署に5〜7年という長期にわたって配属せざるを得ない状況が発生しています。
 そのような状況下で順調に業務をこなし、高い評価を得ることができるのは、「地頭」がよく、柔軟性があり、汎用性の高い能力をもつ職員と思われます。このような能力をもつ職員は、自治体において「頻繁かつ広範囲な人事異動」によって育成されると考えられてきたところです。しかし、本田由紀(2009)が指摘するように、そのような「柔軟で汎用性の高い能力」について、「どうすればそのような人間像が育成されうるのか、とくに教育という制度の枠内で具体的にいかなる方法が可能なのかについて、現段階ではほとんど何も明らかになっていない」のであり、教育学の立場からは、日本の自治体が目指してきた「外部環境についての幅広い知識」=「多様な適応能力」の育成の決め手など、今のところ存在しないとされています。それよりも、不器用な人間であっても経験の積み重ねを活かし、組織への貢献と周囲からの承認を得られるようにすることが人事管理の要諦であり、その手法として自治体職員の専門職化とそれを可能にする人事異動を行うべきなのだと思います。




新井一郎・澤村明 2008「地方公務員の人事異動と昇進構造の分析」『新潟大学経済論集』第85号
石井まこと 2007「ホワイトカラーの生産性向上と専門性の雇用管理―組織志向から市場志向への変化と専門職制度―」『大分大学経済論集』第59巻第3号 大分大学経済学会
稲継裕昭 1996『日本の官僚人事システム』東洋経済新報社
太田肇 1999「公務員の人事管理に関する一考察―モチベーションを中心に―」『彦根論叢(吉田修教授退官記念論文集)』第317号
高年齢者雇用開発協会 1982『専門職制度と雇用意識』
田尾雅夫 1989「地方自治体における人的資源の開発−地方公務員論の試み―」『地方行政組織変革の展望』学文社
田尾雅夫 1990『行政サービスの組織と管理』木鐸社
地方公務員制度調査会 1999『公務員制度の基本方向に関する答申』
中嶋学 2002「地方自治体における異動と人材育成に関する考察」『同志社政策科学研究』第3巻第1号
中嶋学・新川達郎 2007「地方自治体におけるキャリア形成―「ヨコ」のキャリア形成に焦点をあてて―」『同志社政策科学研究』第9巻第1号
中村圭介 2004「多すぎるのか、それとも効率的か−日本の公務員」『日本労働研究雑誌』525
本田由紀 2009『教育の職業的意義』ちくま新書
村松岐夫 1994『日本の行政』中央公論社
村松岐夫 2008「NPMと評価のインパクト」『公務員改革の突破口』東洋経済新報社