【要請レポート】自治研活動部門奨励賞

第32回北海道自治研集会
第U−@分科会 子育て支援と児童虐待

八王子市の次世代育成支援対策
〜子どもに手の届く八王子の子ども・家庭支援を目指して〜

東京キ本部/八王子市職員組合・特別執行委員 佐藤千恵子

1. はじめに

 八王子市の次世代育成支援対策推進法による行動計画(八王子市子ども育成計画)は、2005年3月に策定されました。この計画は、これまで市が重視してきた乳幼児の相談と乳幼児保育という狭い視点から大きく転換し、子どもの自ら育つ力を大切に、市民、学校、企業、行政などが協働して18歳未満の子どもの育ちと育成支援の総合的な体制の確立、推進を目的とした総合的な子ども育成支援計画とすることができました。
 この計画策定に至るまでには、八王子市職組合の様々な取り組みが市の施策を変えたといっても過言ではありません。この10年に渡って、組合組織の縦割りの解消、子どもを主体者とした学習・研究、市民団体との連携・協働など、運動の幅を大きく広げてきました。さらに、そこで得た力を子どもに手の届く支援や子育て支援の充実に向けて、当局へ的確な政策提言や交渉を行ってきました。
 この間、財源や人材確保のために、数か所の公立保育園の指定管理者制度の導入や学童保育所の公設民営化など、身を削る部分もありました。しかし、結果として、現在18歳未満の子どもや子育て家庭のあらゆる相談に応じる「子ども家庭支援センター(児童虐待の初期相談、ショートステイや一時保育など在宅サービスの提供やケース援助、サークル支援やボランティア育成等)」の設置と市内5ブロックに「地域子ども家庭支援センター(地域の子育ち・子育て相談)」を設置し、子ども・家庭支援ネットワークの構築を目指して施策の展開を行っています。
 今回は、子どもに手の届く八王子の子ども・家庭支援に向けた市職の取り組みとこれからの課題を報告できればと思います。


2. 八王子の地域事情

 八王子市は、東京都心から西へ約40km、地形はおおむね盆地状で丘陵地帯に囲まれ緑豊かな中核的都市です。もともとは相次ぐ町村合併で大きくなった市で、一時は70万人都市構想を掲げ、住宅・道路など丘陵を開拓し都市整備を図ってきました。
 現在は、人口54万人を超えました。面積は、186.31km2と東西南北に広がり、旧市街地の周りを多摩ニュータウン・八王子ニュータウンをはじめとした大規模な住宅団地が点在しています。また、西部の山間地などもあり、地域によって必要なサービスも多様化しているところです。
 市内の18歳未満の子どもの人口は、0〜14歳以下72,856人、15〜17歳15,093人(2008年3月八王子市基本台帳より)となっています。また、公立小学校70校、中学校38校、都立高等学校8校、私立中・高校は計18校、私立幼稚園32園、保育施設83園(内公立16園、私立67園)、東京都認証保育所6園、児童館は10館と分館2館、学童保育所は63か所となっています。


3. これまでの八王子市のこども施策

 八王子の子ども施策については、市民から「中心市街地に児童館や学童保育所など子どもの居場所がほしい」「子どもの年齢に関わらず安心して相談できる場所がほしい」など、地域実情に合わせた子ども・家庭支援サービスの充実が求められてきました。しかし、長い間「子育ては、親の責任、家庭の責任」と「子どもの育ち・子育て」に、無関心、住民任せの施策を展開し、市の責任を回避していました。特に、学童保育所事業については、1972年から東京都の独自補助制度を受けて、公設公営11施設を整備した後、市民任せのコミュニティ方式、自主運営の学童クラブ、公設民営の学校方式と一時は四形態にも及ぶ無作為な施策でサービスの格差を生み出していました。バブルを背景とした黒字財政時にも、土地と建物の確保から運営委員会の設置など、住民任せの自主学童クラブの解消を行わず、数少ない公立の児童館や学童保育所を行政改革という名の下に民間委託を画策するという子ども施策に関しては、きわめて消極的なまちづくりをしてきました。そして組合運動も、常に当局と合理化反対闘争を展開し、お互いを信頼するという関係が出来ない状況でした。
 しかし1997年に長房地域の公立保育園の統廃合(子どもの減少により5園から3園へ)をめぐっては、当局と子ども施策のあり方を含めて交渉を積み重ね、その結果、八王子ニュータウン地区に予定されていた新設の保育園併設の子育て相談センターを公設公営で設置することができました。残念ながら当初の事業内容は、乳幼児の相談と親子ひろば事業で全市を網羅する子育ち・子育て相談の中核を担う機能までは持てませんでした。


4. 八王子市職の取り組み

(1) 子どもの権利条約の検証と新たな運動展開
 大きな転機の一つは、1994年6月に日本が「こどもの権利条約」を批准したことです。労働運動の中にも、子ども人権が強く求められ、私たちも学習・研究を余儀なくしていくことになりました。しかし、「子どもの人権」という問いに対して市職では、それぞれの現場職員は分かっていると思っていた子どもの姿が、一歩領域を離れると見えなくなるという議論の中で、これまでの子ども支援施策のあり方が問われていきました。
 そこで、1999年10月保育園部会、児童館・学童保育所部会が一体となって協議会を発足し、組合員は勿論のこと、関係機関・市民団体・子どもたちと内外にわたって連携を図り、改めて「こども」という課題を手探りで取り組んでいくことになりました。
 特に、組合として学ぶ場となったのは市民活動への参加でした。子育てに悩む保護者や関係機関の仲間と「生きいきしているかな八王子の子どもたち市民ネット」を立ち上げ、市民の視点で活動を行いました。まずは、お茶のみ会から市民の集いなど、皆が顔を合わせ、意見交換を行いました。そして、もっと多くの子どもたちや子育てをする保護者の意見も聞こうと、アンケート調査や取材なども行い、ついには行政に先駆けて、乳幼児や思春期の年代別「子育てマップ」も作成していきました。このように市民の視点に立った活動は、今まで現場では中々理解できなかった子どもや子育てに悩む保護者の気持ちを理解するのに大切な機会となりました。
 2000年に策定した市の児童育成計画では、一時は「子育て家庭支援」に偏りかけた計画案に対して、市民ネットで行った中高生アンケート(2,200人集計)まとめを、子どもたちの声として市へ提出し、多くの策定委員の心を動かす結果となりました。そして、子どもの権利条約を一行に盛り込むことが出来ました。
 私たちが取り組んできた子どもの視点に立つための学習・研究・実践の積重ねは、さまざまな子どもたちの現状があり、一人ひとり違うということに気づくことができました。子ども施策の主体は、子ども自身であり、児童福祉法で謳われている0歳から17歳までの子どものライフステージを考える子ども支援のあり方や地域環境作りが必要だということが見えてきました。そして、実際に子どもたち一人ひとりに手の届く仕組みづくりをしていかなければなりません。

(2) 子ども施策充実へ向けた新たな政策提言と組織変更
 次に市職では、この計画によって理念は盛り込まれたものの、これらを具現化する施策体系に向け組み立てを検証し、新たな政策提言を行っていきました。それは、今ある資源や人材をより有効活用し、地域連携の拠点を作りながら、緊急対応から見守りまで「子どもの権利擁護」を主体とした具体的な施策につなげるためのものです。そして「八王子市の子ども施策をダイナミックに2003.2(資料.1)」構想を政策提言しました。
 平行して、(2003年8月実施)市民会議を経て策定された「市の新基本構想・基本計画(ゆめおりプラン)」実施に向けた組織改正では、子ども施策を中心的に担える組織作りを強く要望しました。その結果、健康福祉部に設置されていた児童福祉の分野を、「こども家庭部」として新設することになりました。また、子ども施策を、より充実・推進するために「組織の縦割り解消」や「子ども施策の調整担当」として「こども政策課」も新設しました。その他、教育委員会にあった青少年育成事業や幼稚園補助事業を「こども家庭部」に組込み、児童福祉分野に留まらない18歳未満の子ども施策充実を図る部として位置づけました。


(資料.1)八王子市の子ども施策をダイナミックに
「子ども家庭支援センター」を中心としたこれからの子ども施策(資料.1)
― 子育て相談センターの機能強化と地域拠点作り (2003年2月市職政策提言より抜粋)―
1. 強化の要因
 (1) 多様な子育て、子育ちサービスへの対応(社会の変化、子どもの育つ環境の悪化など)
 (2) これらを身近に利用できるシステムを作るには、子育て相談センター(子育て家庭支援センター)の機能強化と、地域に拠点をつくり(地域センター)広いエリアに対応できる体制づくりの必要性
2. これからの機能・役割
 (1) 現在の「子育て相談センター」から「子ども家庭中央支援センター」など市民や関係機関に理解できるよう名称変更を行うこと
 (2) 子育て相談センターで現在担っている、子育てひろば事業を、みなみ野保育園に委譲し、センターは、全市域の子ども施策の中枢を担う役割に専念できるよう体制強化
 (3) 相談対象を18歳未満の子ども自身にも広げ、学校関係以外の相談場所として公的に位置付ける(子どもの虐待相談など担う)
 (4) 全市域の子ども施策について、配慮ができる情報管理や具体的な施策展開の企画・立案・指導などができる総括機能導入
 (5) 子ども家庭支援センターの機能強化にあたっては、現行の職員体制から栄養士・保健師・児童厚生員など人員体制の強化を行う
 (6) 全市域を八王子市民生児童委員担当地区割りに合わせて市内を16ブロック化する。各ブロックには、子ども家庭支援センターの分館機能を持つ、地域センターを設ける。センター施設は現在の設置してある児童館と公立の保育所を活用する
 (7) 子ども家庭支援センターは、地域センターを指導できる裁量権を本庁から委譲し、地域センターにもそれぞれ園長や館長を配置し、できるだけ現場に近いところで、実務的な判断ができる組織体制を構築する。例えば、総括機能を中央センターに入れ、予算を含めた企画・立案やインターネット活用で事務的なもの(保育園や学童保育の入所案内、保育料の案内など)、市民への情報提供など
 (8) これに伴うコストの増額については、現行のサービス体制を再配分することで生み出していく
3. 児童館版子ども地域センター(公設公営児童館12ヶ所)
 (1) 機能については、児童厚生施設とひろば事業プラス地域センター機能とし、地域ブロック内にあるひろば事業(私立保育園・児童館)と連携し、地域版ケース検討会の開催や地域版研修の企画立案・開場設定などを行う。
 (2) 市内で求められているサービスで現在提供できていないサービス提供を試行的に行う。
4. 公立保育所版子ども地域センター
 (1) 機能については、保育所プラス地域センター機能として、地域ブロック内にあるひろば事業(私立保育園・児童館)と連携し、地域版ケース検討会の開催や地域版研修の企画立案・会場設定などを行う。
 (2) 市内で求められているサービスで現在提供できていないサービス提供を試行的に行う。

5. その他 子育て推進課=総括の機能強化―――――社会教育課=子育て推進課との連携窓口を設ける
*事務方を含めたケース検討会などを開催し、具体的施策の改善につなげられるような組織づくり


(3) 市職の政策提言「八王子市の子ども施策をダイナミックに」の具現化を目指して
 2003年2月に、政策提言した「八王子市の子ども施策をダイナミックに」を具現化するために、市職では公立保育園や児童館の委託化反対の労使協議から、労使共にコストも見据えながら、子ども施策充実に向けた「あり方検討会」を各現場で開催することとしました。
 市職からの提言は、「こども家庭部」の新設にともない、これまでの組織内の縦割り、分断を解消するために、「こども政策課」が部内外の調整担当として位置づけをすることです。
 次に、従来の「子育て相談センター」を「子ども家庭支援センター(東京都独自施策)」へ機能強化(資料.2)し、これからの八王子市の子ども施策の要となることです。また、広い市内をより木目細やかなサービスが展開できるように、民生児童委員の地区割に合わせて16分割し、各ブロックに公立児童館や公立保育園を活用した基幹型保育所や地域センター児童館を設置することを合わせて提言しました。
 そして、これらを含めてあり方検討会の検討事項としていきました。しかし、具体的な協議を行っている中で、公立保育園や児童館では地域子ども家庭支援センターとしての相談室や駐車場の確保が難しいという壁に突き当たってしまいました。また、厳しい財政状況のなかで新たな施設を拡充することも難しい状況です。
 このように、当局は公立施設の委託化を課題に持ったまま労使協議は行き詰まりになりました。
 ところが以前と違うのは、子ども施策充実のための施策強化は、労使共通の緊急課題として認識され、市職側からの政策提言は、市としても緊急に必要な施策でした。こうした議論の積み重ねの中で、今度は当局から、市内の乳幼児が中心の「子育て相談センター」を18歳未満の全ての子どもと家庭を支援する「子ども家庭支援センター」構想のほかに、市内を5ブロックに分け、各ブロックに子ども家庭支援センターを補足する地域子ども家庭支援センター構想が出されました。どちらの施設も新たに建築するのではなく、様々な既存施設を活用して整備していくことを確認しました。
 これは、子育て相談センター事業の機能充実の一つとして、2002年度から業務内で先行して行っていた、児童相談所・保健所・保健センター・都立八王子小児病院臨床心理士・児童館・保育園・教育センター・主任児童委員代表・子育て相談センター・子育て推進課などが参加する「子育て支援連携会議」と市内を5ブロックに分け、公立私立保育園・幼稚園・学童保育所を巻き込んだ「地域子育て支援連携会議」がモデルになって、当局提案となりました。
 実は、この会議も市職の地道な運動(縦割りから横断的な組織や仕組みづくり)が実績になって実施されています。種を蒔くには、畑を耕すことから始めなければ芽が出ないことが実感されました。


(資料.2)2003年8月組織改正と子ども家庭支援センター設置


「公立保育所あり方労使検討会(2003年9月設置)」:2004年12月に公立保育園のあり方検討会のまとめが出され、17園中5ブロックの各地域に2か所ずつ、計10か所の基幹型保育所(地域こども家庭センターとの連携により、通常の保育業務に加えて、療育的な障害児保育や虐待が危惧される家庭の見守り、虐待児の緊急一時保育などの実施)として位置付けていくこととなりました。
「児童館あり方労使検討会(2004年5月設置)」:2005年5月末に、引き続き児童館(現在9か所公営児童館と3か所社会福祉協議会に業務委託児童館を見直し全て公営)を直営として機能強化を図り、子育ち支援の地域コーディネーターや中高校生年齢への対応などサービス拡大を行うことが政策決定された。


5. 子育て・子育ち支援と八王子市の次世代育成支援行動計画「八王子市こども育成計画」

 2004年10月24日八王子市は、「八王子市子ども家庭支援センター」を、JR八王子駅北口から徒歩3分の中心街にあるクリエイトホール(生涯学習センター)1階情報プラザを改築(一部残)してオープンしました。クリエイトホールは、イベントホール・会議室・図書館のほか、男女共同参画センターなども併設された複合施設として多くの利用者があるところです。
 今回の設置は、施設としては不十分ながら、社会福祉主事・保育士・児童厚生員・保健師・臨床心理士など多様な相談に対応できる人材を配置しながら通年開館を実施しています。市が乳幼児に限らず、18歳未満の子ども施策の充実に向けて本格実施するための大切な拠点ができたことになります。市はこれと並行して、市内を5か所の地域ブロックに分け、地域実情に合わせた対応をするための「地域子ども家庭支援センター」を各ブロックに設置することを政策決定しました。そして、子ども家庭支援センター開設と同日に、JR八王子みなみ野駅から徒歩10分の場所にある「(旧)子育て相談センター」を廃止し、そこを地域センター第1号「地域子ども家庭支援センターみなみ野」とし、さらに2005年10月に2か所、2006年度中に2か所の地域センターを出先施設の再利用などで整備していきました。
 これらの新たな施策は、ただ単純に施設が整ったということだけではなく、八王子市にようやく子どもの視点に立った子ども支援の仕組みが始まったことになります。
 そして、2005年3月に策定された「八王子市こども育成計画(地域行動計画)」では、子育て・子育ち支援の基本的な仕組みについて2つの市の重要施策が挙げられました。
 一つは「子ども家庭支援ネットワーク」の要として、0歳から18歳までのすべての子どもと子育て家庭に対応できる「先駆型子ども家庭支援センター」と、5か所の「地域子ども家庭支援センター」の設置と役割です。二つ目は「子育ちのための環境づくり」をするコーディネーターとしての児童館の位置付けです。児童館は今必要とされている思春期の子どもたちまでの、居場所を含めた体験(社会参加)や自己表現の場として位置付け、0歳から18歳までの利用対象年齢の拡大とそれに伴う開館時間の見直が行われました。
 これらの結果は、八王子市職が公立現場を守るという運動から、八王子のまちづくりという視点で、市民や子ども自身も含めた多くの領域の人たちと連携し、広がりのある議論や取り組みを真摯に行い、政策運動として展開できた結果だと考えます。


6. 子どもに手の届く八王子の子ども・家庭支援を目指して

 子どもの問題は、子どもが事件に巻き込まれる・事件を起こす、児童虐待、いじめ、不登校、引きこもり、学校・社会への不適応、社会への関心の希薄化、コミュニケーション能力(対人関係を築く力)の低下、摂食障害、非行・性の乱れなど、子どもの育ちが脅かされ深刻な状況で、子ども支援に求められる領域も多岐に渡っています。
 現在、市職では、学校改革を目指しながら、この間の取り組みの検証を行っています。
 まずは、子ども家庭支援センターが設置されてからもうすぐ5年になります。子育て不安を抱える保護者からの相談や専門知識を必要とする児童虐待のような深刻な相談など、多種多様の相談が持ち込まれています。特に、2005年に行われた児童福祉法の改正によって、子どもと子育て家庭の相談業務および児童虐待の通告窓口を、都道府県の児童相談所から市町村が担うこととなりました。これによって市の相談の窓口である子ども家庭支援センターは、児童虐待の初期対応も行わなければなりません。しかし、東京都の児童相談所の一時保護所や児童養護施設は満杯状況で、八王子の要保護の子どもを直に保護できないケースや一時保護しても施設が一杯で地域に返されるケースなど、子どもたちがさらに傷つき、ますます追い込まれるといったケースもあります。このように、公的機関だけでは実際に一人ひとりの子どもに手の届く支援をすることは、不可能に近いことです。
 そこで、八王子市では、関係機関および市民と連携し、子ども家庭支援ネットワーク(資料.3)を構築しました。また、2007年4月1日より児童福祉法第25条の2第1項の規定に基づいて、このネットワークを「要保護児童対策地域協議会」として、関係機関に子どもの支援のための必要な情報を共有することができるようになりました。これまで守秘義務の壁に阻まれていた要保護児童等へ適切な支援を図ることが出来るようになりました。

 次に、児童館では、中高生年齢に力を入れ、居場所づくりや体験活動などの支援を行っています。特に、中学生という年齢は思春期の只中にいて関わり方が難しくなります。子どもは、10歳を過ぎると第二次成長期(性徴の段階でホルモンがアンバランスになる)で思春期に入り、脳の仕組みが大きく変化するときだと言われています。その反面、情緒的・理性的にとても飛躍する年代で自立に向けて大切な時期です。ところが児童館で出会う思春期の子どもたちの中には、幼少よりの育ちが上手くいかない子どもがいます。体は大きくなっても幼児の幼さで、大人に対しての反抗や物を壊すなどの行動を示すことがあります。口も力も達者な分、関わり方にはスキルが必要です。心が満たされない子どもたちは、大きくなればなるほど回復の時間も育った年齢分必要となってきます。このように、子どもたちが社会へ自立をしていくために必要な、自分が自分でいいんだという「自尊心」は、幼少の頃からの成長の中で培われていくものです。家庭環境や幼少期の虐待などが要因で、思春期になるまでの成長期間に充分この機会が与えられなかった場合は、社会への適応に欠けていきます。そして、表面的に子どもを捉えて対処すると、余計に悪い方向へ向き、解決の糸口を見つけられないまま放置してしまうこともあります。

 次に、公立保育所ですが、現在、八王子市内には私立と公立を合わせて82の保育園があります。そのうち80%を超える65園が私立保育園です。こうした中で、公立保育園の果たす役割は何か模索をしてきました。そして、現在、公立保育園ではすべての家庭に対する子育て支援を視野に入れ、従来の保育サービスに加え、障害児保育の充実や家庭福祉員/保育ママ(保育士などの資格を持った人がそれぞれの自宅などにおいて子どもの預かり)の支援のほか、子ども家庭支援センターと連携しながら被虐待児などの要保護児童の緊急一時保育などを行っています。

 このように、新たに作った様々な仕組みは、子どもを含めた市民のための機関として機能しています。これからさらに、この仕組みを充実させていくには、労使協議だけではつくれません。子ども・家庭支援のためのネットワークの拡大、支援者のスキルアップ、緊急対応が出来るシェルターも含めた居場所の確保、生活福祉支援、メンタルサポートなどまちぐるみで取り組む必要があります。今、少しずつですが、地域で暮らす子どもが安心して地域で暮らすために、子ども家庭支援センター(地域子ども家庭支援センター含む)の強化、地域で子どもを支える支援者要請(研修養成も含め)、行政職員の事務担当含めた子ども支援に関するスキルアップ研修制度(子ども支援ワーカーの養成)の充実など、労使の枠を超え様々な取り組みを行っています。
 最後に、八王子の子どもたちに対して具体的に私たちに何が出来るが、まだまだ課題は山積しています。八王子市の次世代育成支援行動計画「八王子市こども育成計画」も、実施4年目を迎え、来年度から後期計画の策定に入ります。
 「八王子の子どもは八王子で暮らす」というための支援、「子どもを独りぼっちにしない」皆でお節介になっての支援を今後も目指しながら、学校との協働も見据え運動を進めたいと思っています。


(資料3)八王子子ども家庭支援ネットワーク