はじめに

　昨今、「夕張問題」などを契機として、一般市民の間でも地方財政に向けるまなざしが真剣になっている。
　2010年度末には、国の普通国債（財源不足に充てられる）残高が637兆円に達すると言われるが、地方自治体の財政状況も厳しいことに変わりはない。ここでは、地方財政セミナーなどで得た情報をもとに、地方財政の現状と課題について問題提起したい。
　もとより、私は地方財政についての専門家ではない。従って、強引な解釈や、文章上の論難があるかも知れないが、執筆の熱意から発するものとご容赦いただきたい。

1.　地方財政計画がすべてを決する

　地方財政計画というのは、各年度毎に国（総務省）が定める、すべての都道府県や市町村の地方財政総額にに関する計画である。
　地財セミナーの高木論文によると、「一般行政経費の補助事業費、投資的経費の補助直轄事業費の規模が確定し、さらに一般行政経費の地方単独事業費、投資的経費の地方単独事業費、人事院勧告等を反映した給与関係費、地方債の返済である公債費、公営企業への繰出金などの歳出が確定する。」
　そこで、「この歳出規模を賄う地方税、使用料、手数料、地方譲与税、国庫支出金（補助金）等を勘案し、」不足する場合は、「地方交付税（交付金）、臨時財政対策債などで最終的に財源不足を補てん」することになっている。これが地方財政計画の地方財源（歳出）保障の仕組みである。
　地方財政の基本は、地方財政計画の歳出見積もりがどうなるかに係っている。その他には、地方税法の改正と、地方交付税法の改正に規定される。地方財政計画に則り、国の地方交付税特別会計の支出が地方自治体にふりだされる。
　つまり、地方財政計画における地方歳出の額（地方歳入の額と同一）が、地方交付税交付金の額を始めとする地方財政のすべてを決する。
　地方財政制度の基本は、地方交付税で地方財政の収入不足を補てん（イコールに）すること。標準的行政を行使するための歳出見積もりで算出した基準財政需要額の不足分を、地方交付税で補てんする形になっている。
　要するに、一般的な地方行政に必要な基準財政需要額引く（マイナス）基準財政収入額（先に記した地方税、使用料、手数料など地方独自財源を含む地方収入額の総計）が、地方交付税交付金として国庫から地方自治体に支弁される仕組みになっている。
　地方交付税は、国税五税（所得税、法人税、酒税、消費税、たばこ税）の一定割合を地方に還付する性格のものとされている。地方交付税は、自治体間の財政の不均衡を是正し、どの自治体にあっても一定の行政水準を確保するための（ナショナル・ミニマムの保障）財政保障機能と、財政調整機能をそなえているとされる。
　しかし、そのことで地方交付税が地方の固有財源となるかどうかは、財政学上疑問である。むしろ、地方財政計画によって規定され、国が財政的に地方を統治・統括する財政統治機能をそなえているのだ。
　小泉首相時代の三位一体改革は、2002～2003年度の地方財政計画で、地方自治体の税源を保障すると称して、主に建設事業関連の国庫補助金項目を削減し、差し引きして余った分プラスアルファ額の地方交付税を削減した。これが地方財政圧迫の大要因となり、多くの自治体で職員数の削減や地方独自の賃金削減に直結した。
　国や道からの事務権限移譲に伴って、移譲された自治体の財政手当がなっていないと言われる。このことは、行政手続きの変更に伴う地方財政上の法整備が追いついていないから。つまり、地方における行政経費の歴史がないから、適切な標準行政経費を定めるのに時間がかかり、すみやかな法整備に結びつかないからだ。
　地方財政計画には、単年度ルールというのがあって、地方歳入・歳出の過不足を臨時財政対策債で調整することになっている。
　人件費は積み上げ方式で算定され、国家公務員の前年度人事院勧告に準拠している。従って、地方財政計画を上回る（下回る）地方財政総歳出があり得るし、あっても差し支えない。
　地方財政の担当者は、適切な地方財政計画のイメージがないと地方財政運営はできないと言われるゆえんを噛みしめるべきである。

2.　国の財政運営戦略と地方財政のゆくえ

　民主党政権になって初めての財政運営戦略が、６月22日に閣議決定された。菅首相がカナダサミット出発前に決められた財政運営戦略の概要を点描しつつ、地方財政のゆくえを分析する。
　「経済・財政の現状」として、「我が国の経済は、90年代初頭のバブル崩壊以降、伸び悩む状態が続いている。」この間「財政は、歳出が税収等を大きく上回る状態が続き、過去20年間で国債残高は約470兆円増加」したとしている。これは、1990年秋に起こった飽和経済の破綻以降の、日本の経済・財政状況を端的に表している。
　いわゆる、日本経済の失われた10年と言われた。さらに、2008年９月15日の米国大手金融証券会社リーマン・ブラザーズの破綻を契機とする一段の金融システム危機＝国際不況によって、今では失われた20年と言われる。
　この間、自民党を中心とする日本政府は、景気対策と称して大手ゼネコンの利益誘導とも言える無駄な公共事業予算をふくらませ、国債の大量発行による景気刺激策をとり続けた。結果としての財政破綻であることを明記すべき。　
　さらに、「90年代からの高齢化の進展による社会保障費の増大は、過去20年間で約150兆円の国債残高の増加につなが」ったとしている。高齢化の進展は、予測可能であったことであり、90年代末にその兆候が明らかになった。社会保障費の伸びがあったとしても、それは、年金の政府負担額や高齢者医療費の増加のみではなく、不況に伴う税収不足や生活保護費などの増加も一因となっていると思われる。
　次項で、財政状況の悪化にも「改善を先送りできたのは、長期金利が上昇しなかったことが大きい」としている。これは、国債の借り入れ金利と連動する長期金利が低利で推移したため、財政に占める国債の返済負担が比較的少なく、財政再建の意識が薄れたのであろう。
　カナダサミットでは、ＥＵの財政危機を招いたギリシャ・アイルランド・スペインなどの国家財政再建の話になったようだが、財政再建目標年度について日本だけが例外扱いとなった。低金利に推移する日本国債の信用度が高いとか、貯蓄率が高く国民総資産の水準が高いことが評価されたとされる。
　しかしその反動は大きく、最近の為替相場は、円高、ドル安・ユーロ安に大きく振れている。アメリカの失業率の悪化に伴う不況の長期化とその克服のための輸出拡大戦略、先に記したユーロの経済危機の深化に伴う、相対的な円の信用度上昇につれて円が買われているのだ。
　日銀は円高対策として、量的金融緩和政策によって１％くらいのインフレ率に誘導したいのだが、引き続く雇用不安と賃金下落から消費マインドは冷え込み、逆にデフレが進行している。
　円高によって輸出競争力を失った日本企業は、自動車・家電・エレクトロニクス産業を中心に株価が急落、日経平均株価は現在8,000円台に突入している。円高対策による企業の生産拠点海外進出は、雇用創出につながらないばかりか、法人事業税などの減収によって、日本経済はさらに悪くなる。
　資金力のない中小企業にとっては、生産拠点の海外進出もままならず、一段と厳しい経営を余儀なくされている。　
　「財政破綻リスクへの断固たる対応」の項では、「我が国財政は、税収が歳出の半分しか賄えず、国及び地方の長期債務残高も今年度末には対ＧＤＰ比181％に達」するとしている。このことは、今年度予算に占める国債発行額が44兆円余りあるのに比して、国の税収見積もり額が約39兆円であることを示している。
　もっとも、2009年度決算では、二次補正後の税収見積もり額を１兆8,700億円余り上回り、約38兆７千億円となったのだから、景気動向によっては、今年度の税収見積額も動く数字ではある。つまり、税収見積もりより実際の税収が上回った場合は、その分国債発行額を減額できるのだ。
　次に「このような状況を放置して、ギリシャ等のように、国債市場における我が国の信認が失われ、その結果、金利が大きく上昇し、財政が破綻状態に陥るようなことがないように」と記されている。さらに、「そのような状態になれば、国としての財政自主権が失われ、また、社会保障等の公共サービスの水準が大きく低下し、我が国経済や国民生活に多大な影響が生じる」と警告している。
　国としての財政自主権が失われ、ひいては国民生活に多大な悪影響を及ぼすとした認識は、いかにも民主党らしい。ＥＵ各国の財政破綻が念頭にあるらしく、国としての財政自主権がなくなると、「国債市場から強制される」形で財政再建に取り組まなくてはならないとする。
　そこで「我が国の経済が低迷し、財政の悪化が続いてきたのか、その原因を正確に把握し、政治の強いリーダーシップによって改革に取り組めば、」充分に立ち直ることができるとした。
　今夏の参議院選で、菅首相が消費税を10％にアップするとして、民主党は惨敗を喫した。菅総理は、この「財政運営戦略」と「新成長戦略」に則って、財政再建を急ぐ余り正直に消費税アップに言及したのではないか。その分け前は、消費税アップに最初に言及した自民党と、「消費税を上げる前にやることがあるだろう」と公務員攻撃に徹したみんなの党が預かった。
　歳入確保策の欠如として、「急速な高齢化の進展により社会保障財源の強化が必要であった」が、「安定的な財源を確保する税制改革が先送りされ、これに景気が低迷する中での度重なる減税や税収減が加わり、税収基盤が著しく弱体化した」としている。
　次に、「政治の果断なリーダーシップの欠如のために、財源確保のために必要な改革が実施されず、負担の先送りが続けらけてきた」とした。これは明らかに、消費税率の見直しを含む抜本的な税制改革の必要性を強調している。
　しかし、消費税の10％アップへの公約を掲げて参院選で大敗した菅政権は、今のところ消費税に関する論議を封印している。今後は、政権復帰を狙う自民党との違いを際立たせる意味でも、財政基盤を確立するべく消費税に配慮した税制改革の議論を展開させるだろう。
　なにしろ、「国民の生活が第一」なら、庶民に負担を強いる消費税アップはないだろうし、政権交代時に確約したガソリン税・揮発油税の暫定税率の廃止にも真面目に取り組んでもらいたい。地球環境に配慮し、経済界の反対を抑えて炭素税（環境税）に置き換えるべきだ。その際、消費者の負担を軽減する意味で、ガソリン税・揮発油税の現行税率を下回る水準とすべきだ。
　日本経済の長引く低迷原因は、国民の社会資本を整備する目的としての公共事業が、戦後間もなくその役割を終えたにも係わらず、歴代の自民党政権は、景気回復のため投資的効果の薄くなった公共事業を支持基盤維持のため、唯々諾々と続けてきた。その結果として毎度毎度大量の赤字国債を発行し、国家財政を破綻させた。
　これを受けて「新たな成長戦略の実行」として、「①環境・エネルギー分野、②医療・介護・健康分野、③アジアに関する分野、④観光・地域活性化分野、⑤科学・技術・情報通信分野、⑥雇用・人材分野、⑦金融分野等において、規制、制度の改革により新たな需要を生みだし、市場や雇用を創出する」としている。　　　
　この新成長戦略の立案には、東大大学院教授の神野直彦氏が政策ブレーンとして係わっている。長く自治労・自治研活動の助言者を担ってきた。これらの新分野が、日本の新たな経済成長を促す強力な起爆剤となるかいささか楽観的で迫力に欠ける。しかし、民主党の独自性を発揮する新政策の実行に期待したい。
　地方財政に係わる具体的な取り組みとして、「地方財政の安定的な運営」が挙げられる。
　そこでは、「地方公共団体に対し、国の財政運営の基本ルールに準じつつ財政の健全な運営に努めるよう要請するとともに、国は、地方財政の自主的かつ安定的な運営に配慮し、その自主性を損ない、又は地方公共団体に負担を転嫁するような施策を行ってはならない」とされている。　
　これは、二者の言い分を一文にまとめた悪文である。つまり、地方公共団体～要請するとともにまでが財務省の言い分、国は、地方財政の～は総務省の言い分である。財務省は財政規律を重視する観点から地方自治体とそれを統括する総務省に口を挟み、総務省は地方財政自主権の立場から国に財政自主権を侵害することのないよう財務省を牽制している。そこに、地方財政の運営に関し財務使用と総務省のせめぎ合いが見られる。
　地方交付税2009年度は、リーマンショックによる不況の打開策として麻生政権下、雇用創出と地域の元気回復と称して１兆円増額された。民主党に政権が変わった2010年度も同様の名目で、地方交付税が約1.1兆円増額された。
　民主党政府が現在、来年度予算の編成作業を行っている。今年度、膨大にふくれあがった概算要求額の圧縮に苦労した反省から、各省予算の概算要求枠（一律10％カット）を設けることが閣議決定された。そのかわり元気な日本復活策として、１兆円を超える特別枠が設定された。この額を巡る各省庁の攻防があるものの、比較的すんなりと予算編成が進むだろう。
　来年度地方財政計画の地方交付税は、国の財政状況と財政運営戦略から元に（増額なし）戻るか、この特別枠の一定割合となる可能性が高い。

3.　地方財政上の諸問題

　地方では、景気回復が思わしくなく、一方でデフレーションが進行する中、また、国の減税政策により税法上地方税も減税の影響を受ける。従って、地方税収が良くならない。今年度の地方財源不足額約９兆円を臨時財政対策債を主とする地方債で補てんしている。来年度、１兆円余りの交付税増額がなくなると、地方自治体の借金である臨時財政対策債の額がさらに増える恐れがある。
　この元利償還金は、後年度地方交付税の基準財政需要額に算入されるとはいえ、いずれ地方交付税から差し引かれ、地方自治体は適切な公債管理が求められる。この貸し付け金利は、財政投融資債の高い貸し付け金利を適用、そのまま地方に貸し付けている。貸し付け残高は、総額100兆円近くにふくれあがっている。つまり、臨時財政対策債の元利償還金は、本当に保障されるのか分からないのである。　
　総務省は、来年度予算から国の箇所付け交付金である国庫支出金（補助金）に変えて、一括交付金化するとしている。民主党政権が財政運営戦略と同じ６月22日、「地域主権戦略大綱」で決めた。一括交付金化することで、地方が交付金の使い道の自由度を高めることができる。
　しかし、問題もある。一括交付金は、「まちづくり交付金」や社会保障関係の「総合交付金」が想定される。地方の行政上自由度のある交付金（補助金）であるが、税源の地方移譲とは違って配分基準は国の裁量で決まる。つまり、各省庁にまたがるパッケージで事業採択され予算を組むことになる。そこで、いかに各省庁の省益の壁を越えることができるかにかかっている。
　神野私案は、一括交付金化する際の財源区分として、子ども手当などの現金給付は国がやり、保育・介護施設整備などのサービス給付は地方がやると踏み込んだ。果たしてそのように明確に線引きできるだろうか。
　要するに、一括交付金に際し全政策をブロック分けできるか（一部の補助金は単独省庁の交付金とする方が効率が良い）で成否は分かれる。また、現在ある補助金メニューが削減され、一括交付金にひとくくりされる際、トータルで補助金の額が減らされ地方の財政負担が増えるとの懸念がぬぐえない。
　補助金を一般財源化するときの議論として、その分の財源が確保されるかどうかが大問題となる。その際、補助金がなくなることよりも、一般財源化されるにしても基準財政需要額に全額参入されるかどうかで決まる。義務教育国庫負担金（教員の人件費相当分）はなくなったが、地方一般財源化の際に全額基準財政需要額に算入されたので問題ない。
　重要なこととして、財政再建をするには、人件費と投資的経費を減らすことがことが手っ取り早いが、人件費は積み上げ方式で基準財政需要額に反映されるので財源調達上不利になる。また、必要以上の市単独事業を減らすことは、同じく基準財政需要額に反映されるので、一般行政需要を自ら抑制することになる。
　高木データによると、今年度給与関係費は、前年度比4,371億円削減された。人事院のマイナス勧告や、地方公務員の定数削減などによるという。給与費は、ピーク時の99年度23兆6,922億円から10年度の21兆6,900億円まで、12年間で約２兆円の給与関係費が削減された。その分仕事が減っているわけではなく、人件費枠に算入されない（物件費）非正規職員に置き換わっているのだ。
　地方財政状況を把握する上で、財政力指数の平均がどのくらいになっているかが重要。中心値は0.6から0.7になっているという。地方税その他の自主財源の不足額の平均が0.3から0.4のこと。つまり、地方自治体の平均税収不足は３割から４割であり、この分を地方交付税で補てんしている。
　地方交付税交付団体水準内経費には、留保財源25％が含まれる。留保財源には、基準財政需要額に算入されない公債費が含まれる。
　代表的なものとして、地方の仕事のうち戸籍関係の仕事は、国の義務づけが強いので、留保財源からの転用はできない。つまり留保財源には、地方単独の義務づけの弱い事業経費と公債費が充てられる。
　地方財政の余裕度というのは、一般行政経費の単独分（義務づけの弱い部分）をどれだけ確保するかに係っている。基準財政需要額と留保財源は、地方交付税を含む地方財政収入額によって決まる。
　次に、地方交付税不交付団体水準超経費の問題がある。東京都が過半を占めるという水準超経費は、文字通り、一般的行政水準を超えて地方自治体が使える余剰財源である。水準超経費は地方財政計画の中の歳出に出てくる。つまり、地方財政計画の額に反映されている。不交付団体は、この分何か自由に使っている。
　今年度の地方財政計画では、不況による法人事業税の減収などから前年度比6,300億円削減されて、6,500億円となった。しかし、半減したとは言えかなりの額である。
　北海道では、北電の原子力発電で有名な泊村だけが地方交付税不交付団体である。泊村は、原発を誘致したメリット（国から与えられる飴）として、電源三法などによる支出金が、村財政を潤している。
　幌延町も、核廃棄物貯蔵施設が正式に誘致されると、同じく電源三法などの支出金によって不交付団体になると聞いている。民主党は、どうやら原子力発電推進に舵を切ったようである。道民にとっての迷惑施設を金で釣るような従来のやり方を、新政権は転換し国民の納得が得られる政策プロセスを明示すべきだ。
　水準超経費が多すぎると、地方交付税の財政調整機能が適切に働いているのかとの疑問が残る。今後水準超経費は、地法財政計画の額に反映されなくなるとも聞いているが、詳細はよく分からない。
　この問題を根本的に解決するには、地方財政自主権を保障する地方税法の改正をはじめ、地方税収の偏在を解消する必要がある。法人事業税・住民税などの税収が大都市に多く集まる中で、企業活動拠点の偏在と、人口の都市集中を是正することも有効な対策となるであろう。　　　　　　

参考資料　2010年度地方財政セミナー　地方財政―マクロとミクロの視点