【要請レポート】

1.　転換点を迎えた教育行政

　地方分権改革がスタートし、既に４年余りが過ぎようとしています。文部省の一元管理のもと、とりわけ中央集権的体質を強く保ってきた学校教育の分野においても、分権改革の波は押し寄せてきています。
　国が徹底した定数管理を行ってきた学級編成権は、柔軟化政策を受けて自治体の独自判断によって改善できるようになり、全国一律の学級編成基準は崩壊しつつあります。また、三位一体改革の削減メニューとして義務教育費国庫負担制度が取り上げられ、一般財源化の検討が本格的に開始される一方で、総額裁量制を導入して制度維持を図ろうとする文科省の対応により、地方の裁量は大幅に拡大してきています。学校区の自由化も急速に進んでおり、東京23区では既に３分の１以上の区が校区の自由化・弾力化に踏み切っています。また、従来都道府県が準則を定めていた「小中学校管理規則」については、市町村が独自に定めることが出来るようになり、学校裁量権の拡大や学校評議員制度の導入も多くの地域で進められています。国の管理のもとに、「聖域」として位置づけられてきた教育行政は、今まさに大きな転換点を迎えています。
　しかしながら、自治・分権の文脈の中で進められているはずのこれらの改革は、はたして本当に、教育・学校を市民の手に取り戻すステップを刻んでいるのでしょうか。
　学校行事における「国旗」「国歌」の強制は、分権改革後更に一層強化され、文科省や県教委による命令に従わない教職員の処分を示唆する指導によって、全国的に100％近い実施率となってきています。自治体が設置する学校で、自ら編成権を持つカリキュラムにもとづいて実施される学校行事に対して、保護者や自治体の意思を飛び越えて強権的に発動されるこのトップダウンの指導は、いったいどのような根拠によって正当化されているのでしょうか。
　いま学校現場では、学校裁量の拡大や人事評価制度の改革の名のもと校長権限の強化が一段と進められています。組合組織率も低下しており、校長や市教委の側を向いた「もの言わぬ教職員」が増え続けています。現場の教職員が子どもや保護者・市民と向き合い、対等の関係の中で受益者のニーズを受け止めながら学校を運営していくためには、自治分権改革の意味を正しく理解した、現場主義に基づく民主的な職場を作っていかねばなりません。
　また、校区の自由化によって、少子化が進む地域では多くの学校がコスト議論の中で廃校の危機に瀕しており、地域独自の教育の在り方やコミュニティ拠点としての学校の存在意義を、保護者・市民に問う議論も未成熟なままに「特色ある学校」が一方的にメニュー化され、学校リストラが強行されようとしています。
　見直しが進められている義務教育費国庫負担制度についても、財源論だけではなく「地方の事務」としての学校教育を、自治体や市民の主体的な決定権を確立していく視点から制度として全面的に見直していくことが必要であり、そのうえで地方が担うべき行政サービスの水準を維持するための地財計画への反映方法や、総額裁量制の中身と運用をどのようにしていくのか、受益者の視点から一つひとつ検証していくことが求められています。

2.　わがまち、わが地域の教育・学校政策を

　本来教育政策は、地域と密接にかかわる自治体政策の根幹をなすものです。戦後改革において教育の国家統制は否定されましたが、結果的にはナショナルミニマムを根拠に国に絡めとられ、文部省―県教委―地教委―学校という縦割りの管理システムのもとに学校は置かれてきました。市民の手に教育を取り戻し、学校を地域の共有財産として活用していくためには、住民自治に依拠した地域教育政策と、市民と連携した実践的な運動展開が必要です。
　それぞれの自治体が、市民参加の下に「わがまち」「わが地域」の教育を自らの意思で考え、社会的共同事業として公教育の在り方を決定していく。教育・学校に関する情報は積極的に公開され、説明責任も果たされる中で、学校運営への子どもや保護者、地域住民の参画も保障されている。学校は、市民ボランティアやＮＰＯ等を積極的に受け入れ、高齢者や障害者を含むさまざまな市民との接点を深めながら、地域社会との融合を進めていく。地域の人達が日々集まる学校で、子どもたちは自治の何たるかを体感し生きていくプロセスとして民主主義を学んでいく。学校は地域社会との融合を学習プログラムとして積極的に位置づけ、次世代に自治を担う子どもたちを住民と共に育てていく。
　こんな自治・分権型社会の学校像をビジョンとして描き、実現するためのロードマップを市民と共有しながら、自治体政策としての教育・学校政策を創り上げていくときではないでしょうか。

3.　教育をまちづくりの中でとらえ直す

　我が国の学校教育制度は、全国的な水準と中立性の確保を理由に国の施策として位置づけられ、国庫補助金とさまざまな規制・指導によって、全国どこでも同じ校舎で、同じ教科書を使い、同じ内容の教育を受ける権利を保障してきました。これは財政基盤の脆弱な自治体へのフォローを含め、憲法に保障された国民としての権利を守るうえで一定の役割をはたしてきましたが、一方で教育・学校を住民の手の届かない「聖域」として、地域から隔離してしまうという弊害をも招いてきました。
　教育委員会制度によって「保障」された自治体行政からの政治的中立性は、人件費を国と県が折半する給与負担制度とリンクしながら、文科省を頂点とするトップダウンシステムを形成し、中央政府の政治性が色濃く反映する国家管理教育を「保障」する結果を招いてしまいました。分権改革によって教育長の任命承認制等については一定の改善がなされたものの、有名無実化した教育委員会制度をどう改革していくのかについては未だ結論を得ていません。
　補助金行政の受け皿として複雑に分化した役所の窓口を、市民の視点から利用しやすく組織改変する動きの中で、学校教育や保育行政、子育て支援を含めた子ども政策を「子ども課」に一元化する自治体が増加しています。また、少子高齢化に伴い学校施設の複合活用や多目的利用も積極的に進められており、もはや教育委員会制度による縦割りの管理では対応できなくなってきています。
　地域独自の教育・学校政策を市民と自治体が決定する時代を迎え、教育委員会制度を解体して、総合行政の一環としてまちづくりのなかで教育行政を再定義していくことが必要ではないでしょうか。教育の中立性とは、中央政府の政治性を市民から守るためのシステムとしてではなく、学校協議会や子どもを交えた教育オンブズパーソン制度等によって、市民コントロールのもとに確立されるべきと考えます。

4.　次世代の自治を育くむ学校へ

　分権型社会の実現は成熟した住民自治が前提となります。しかし、現在の日本社会が抱える最も大きな問題は、その分権型社会を支える地域社会そのものが、極めて厳しい状況にあるということです。子どもたちに現れている問題点の一つひとつが、家庭や学校の在り方にとどまらず地域社会の崩壊と共に生み出されており、地域社会の再生なくしては、根本的な解決はあり得ない状況にあることを押さえねばなりません。
　自治・分権型社会の実現に向けた最初の一歩は踏み出されたものの、受け皿となる住民自治のシステムはまだまだ未成熟です。国レベルで進められてきた地方分権改革を、規制緩和や国から地方自治体への権限委譲による「団体自治」に終わらせることなく、市民の生活レベルにどう「住民自治」として根づかせ、豊かな地域社会の再生に結実させていくのか、市民生活の足元から時間をかけて、住民自治を育て上げていく作業が必要となっています。その意味では、次世代の地域社会を担う子どもたちを社会に送り出す場である学校は、重要な責任を負っており、学校生活のあらゆる場で、子どもたちの自治意識を育くむ視点からの改革が必要です。
　分権改革は、従来の上意下達の決定システムを改め、受益者である市民や現場で働く「当事者の発想」を大切にした、自己決定・自己責任型システムをめざすものです。教育行政や学校現場が民主的に運営されていることは大前提であり、その上に立ってはじめて子どもたちの人権を尊重した学習プログラムの実行が可能となります。職員会議や日常の業務を含め、チェック機能もないままに権限強化された校長がトップダウン型の学校運営を強行し、職員は「思考停止」の状態で命令に従っている。こんな学校からは、自主・自律の意思を持った子どもたちは育ってはいきません。
　子どもの権利条例制定の動きが各地で進められています。全国初の条例を制定した川崎市では、子どもの権利委員会による意識調査を実施して意見を取りまとめ、2005年３月までに行動計画を策定して実行する段階となっています。自治体レベルの取り組みと連動した、子どもたちの生活の場である学校現場で、主役である子どもの意見表明権を保障した学校づくりが求められています。
　受益の主体である子どもの意見表明権を尊重した学校運営や予算の執行、自治体への要望、生徒会・児童会活動への支援、民主的な職場づくりや職員・保護者への働きかけ等々、地域や学校に応じたさまざまな実践が必要です。

5.　学校を核とする小さな自治のシステム

　現在、2005年３月を期限とする合併特例法への対応から、強引とも言える手法で市町村合併が進められています。危機的な財政状況のもとで急速に進む高齢化への対応を迫られている自治体にとって、合併は避けては通れない道であることは理解できますが、「より住民に身近な行政」、「住民自治の基本単位」の観点からは問題もあり、その功罪を客観的に分析して、効率性・広域性とは別の視点から、合併で発生する問題点の改善を図る必要があります。
　群馬県では「小学校区程度の小さな地域を一つの単位として、住民が日常生活を営む上で共同して取り組む必要があると考える身近な仕事を、住民の総意に基づき、自分たちで取り決め行っていく」という「小さな自治のシステム」の研究が、賛同する地区の住民と共に実践的に行われました。小学校の空き教室等に事務局を設置し、自治会や学校・ＰＴＡ・ＮＰＯ・地元企業・ボランティアを束ねた「協議会」を設けて、生活圏レベルの「開かれた自治」を模索するというこの研究は、2004年３月に提言を取りまとめ、今年度は県内の希望する３市町村においてモデル事業を実施しています。この研究には全国から強い関心が寄せられており、各地で研究が開始されています。
　特に高齢化を迎えたわが国の地域社会にとって、高齢者が歩いて行き来できる「生活圏」を基本単位とした小さな自治のシステムを考えていくことは、とても重要となってきています。これは、生活文化の生活圏、子育ての生活圏、子どもたちの遊び社会の生活圏、エネルギー環境政策を含めたライフスタイルの生活圏とも一致し、住民が共同体意識を育み、自覚的に社会参加できる住民自治の基本単位となりうるものです。この生活圏と一致するのが小学校区であり、その核には、パプリックスペースとしての学校が、住民の財産として全国に散在しています。
　学区という生活圏を基本単位とする新たな行政システムが検証されていく中で、当然その核となる学校には、従来とは異なる複合的な機能が求められていきます。既に、余裕教室を活用して各地の学校には、高齢者デイケアセンターや公民館が併設され始めており、また、災害時には地域の収容避難場所としても指定されています。学校は、生涯学習・福祉・防災・リサイクル等、さまざまな機能も併せ持つ多機能な地域拠点へと変化しつつあり、またそのことが学校を地域に開く契機ともなってきています。
　分権改革の本来的な目的は、住民の判断で公共サービスの内容を決定できる「住民自治」を基本とした、効率的な行政システムを作り上げることにあったはずです。市町村合併が、広域化によって多様化する住民ニーズに応じた行政サービスを効率的・効果的に提供していくための手段であるなら、住民に最も身近な「生活圏」を単位とする協働を基本とした自治のシステムを構築していくことも、住民自治を育む視点からは必要ではないでしょうか。

6.　「公共」の視点から学校リストラを問い直す

　地方自治法改正により「指定管理者制度」が導入されました。現在は、保育所や公民館等の「住民の福祉を増進する目的の施設」のみが対象となっており学校は除外されていますが、中教審では「公立学校の民間への包括的な管理・運営委託」についての協議が進められており、構造改革特区での検討も開始されています。事務業務のアウトソーシング化と共に、公立小中学校の施設管理についても民間委託化が急速に拡大していくものと思われます。
　「構造改革」の名のもと、あらゆる分野で公務の外部委託化が進行し、自治体リストラが強行されてきています。「公共サービスのあり方を根本から問い直し、競争原理によって民間にも市場を開放して費用対効果の視点からリストラを徹底し、安上がりで効率的な行政システムをも目指す」という一見合理的にみえるこの見直し論ですが、はたしてこの方向によって、本当に豊かな地域社会を実現することが出来るのでしょうか。
　競争原理で営まれる市場経済とは異なる協力原理によって、市民の生存権を保障していくフォローアップシステムが「公共」という社会・政治システムの役割であるはずです。競争社会についていけない者や、こぼれてしまった者をも受け止める、強者の理論ではない共生の理論に基づいて、相互に支え合っていく優しい市民社会を創っていくことが必要であり、この「セーフティネット」をより良く機能させていくことこそが、私達自治体職員に課せられた最大の責務なのではないでしょうか。
　子どもたちを更なる競争に追い立て、一方的な価値判断で一部の子どもを切り捨てていくような能力主義重視の学校教育や、卒業しても自分の生計を維持する仕事につけずに犯罪者としてしまうような社会では、セーフティネットが機能しているとはいえません。
　また、競争原理とコストを優先した行革・リストラ政策は、まちづくりの拠点となる学校を統廃合し、身分不安定の臨時・非常勤職員を大量に生み出し、職員間に過度の競争意識を持ち込む人事制度を導入してきています。このような方向の先にはたして「ゆとりと豊かさの実感できる社会」（地方分権推進法第１条）は存在できるのでしょうか。
　私達は、公共という社会・政治システムが何であるのかを常に問い直し、地域公共サービスを担当する自治体職員としての視点を忘れずに、自らの仕事に向き合っていかねばならないと思います。
　今、学校では経済や社会の状況を反映して、経済的に不安定な世帯が増加しています。リストラによって保護者が職を失った場合や、ひとり親家庭、不安定雇用で収入が少ない家庭に対しては、就学援助制度をはじめとしてさまざまな支援制度が用意されていますが、制度を知らずに申請していないケースも多く、情報提供や相談窓口として、学校や役所の対応は十分とはいえない状況です。学校（主に事務室）が生活保護や就学援助、交通遺児、災害支援等の諸制度について精通し、個々のケースに対応して本庁と連携をはかりながらフォローアップしていくことも、セーフティネットを支える視点からは必要ではないでしょうか。
　また、学校施設のバリアフリー・ユニバーサルデザイン化は、地域の高齢者や障害者との交流を積極的に進める上でも前提となるものです。災害時の避難所機能を市民と共に実践的にチェックして整備を図ることや、男女共生を支援する学校行事の際の託児サービスの実施等々、住民に身近な公共サービス拠点のひとつとして、学校の機能と役割を見直していくことも大切です。

7.　学校を地域に開く多機能・複合施設化

　本来市民の財産であるべき学校は、長年にわたり市民の手を離れて閉鎖的な教育行政の下で運営されてきました。それは、補助金行政によって国の関与を強く受けてきた点に起因していますが、もう一つの側面として学校が単機能な施設であったことも見逃せません。
　児童生徒の急増期に拡大を続けた学校施設は、少子化によって多くの余裕スペースを生じており、その活用から高齢者デイケアセンターや公民館・保育所を併設する複合施設化した学校が各地に誕生しています。ＰＴＡによる資源回収やバザー等のリサイクル・リユース活動を通じて、地域のストックヤードとしての学校の活用も始まっており、災害時の避難所としての機能も重要性を増してきています。
　高齢者福祉施設を併設する学校では、子どもたちは高齢者とのふれあいの中から、人が支えあって生きていく社会的感性とやさしさを身につけてきており、「いじめ」がなくなったとの報告もなされています。高齢者にとっても自宅に近い場所で、地域の子どもたちに囲まれて過ごせることは歓迎されています。
　侵入者による凶悪な事件が後を絶たず、学校は不審者対策を強化して閉鎖性を強めていますが、どんなにフェンスを高くし、門に施錠をしても防ぎきれるものではありません。多くの市民が挨拶を交し合う学校で、地域のまなざしに守られながら子どもたちは安心した学校生活を送っていきます。門を閉ざして学校内だけを犯罪者から守る対応から、地域からは被害者も加害者も生み出さないコミュニティづくりへと、発想を転換することが必要です。
　補助金行政によって目的外使用を制限されている学校施設を、市民のニーズに応じて多機能・多目的の複合的施設へと転換し、地域の風が行き交うコミュニティ拠点として再活用していくことも、積極的に検討されるべきではないでしょうか。

8.　「防災文化」と地域コミュニティ

　阪神・淡路大震災の教訓から、防災拠点としての学校の機能整備が進んでいます。災害備蓄庫の設置や避難場所の確保だけでなく、災害に強い学校づくりをすすめるとともに、非常時の開錠や市民による避難所運営を想定した、学区を単位とした日常的なコミュニティづくりを築き上げておくことが必要です。
　災害時には学校が避難所となります。学校の鍵を開け、負傷者を救護し、水・食料を配分してトイレを管理する。これらの仕事は当日から市民の自主管理によって始まります。学校職員も全面的なフォローアップの役割を負うことになっているにもかかわらず、多くの学校では地域の防災拠点としての役割を認識した訓練は実施されてはいません。
　災害時を想定してＰＴＡや自治会との連携を図り、鍵の管理や避難場所として使用するスペースの確認、救護室の用意や医療ボランティアの登録、災害備蓄品を実際に使用するイベントの開催等、学校が地域の市民と連携した実践的な取り組みが必要です。
　神戸市では震災を教訓に、「防災文化」の視点でまちづくりをすすめているとのことです。日常的なコミュニティの有無が、避難所生活をどれほど大きく左右したか、身を以って体験した中から生まれた言葉であると思います。

9.　学校を市民の手に

　教育行政の縦割りの管理の下で、単機能の施設として地域から隔離されてきた学校は、少子高齢化を契機として多機能で複合的な施設へと変化を始めています。
　学校選択の自由化によって、「進学名門校」や「新しい施設の学校」に子どもが集中し、人気のない学校が各地で統廃合されていますが、学校を教育行政の単機能の施設からまちづくりの複合的な施設ととらえ直すことによって、地域拠点としての新たな存在理由が生まれてきています。
　学校は一人ひとりの住民にとって記憶を共有する母校であり、未来の地域社会を担う子どもたちが育つ場です。かつては全国には「おらが村の学校」があり、運動会をはじめとするさまざまなイベントには住民がこぞって参加し、そこには地域の知恵と力と文化を結集して、子どもを育てていこうという共同体意識が存在していました。ほんの少しのきっかけさえあれば、そんなパワーが学校に集まり、子どもたちを、地域のお年寄りやお父さんお母さんを、生き生きと輝かせ、地域を活性化していきます。
　地域の財産である学校を市民の手に取り戻し。コミュニティ拠点として地域社会の再生にどう繋げていくのか、戦略としての自治体政策が今こそ問われています。

付記：本稿は執筆者個人の責任で発表するものであり、所属機関としての見解を示すものではあ
　　　りません。
　　：紙面の都合から、実践報告については別紙にて配布させていただきます。