【自主レポート】

1.　はじめに

　「平成の大合併」は、全国の多くの市町村に転機をもたらし、合併した市町村、合併しなかった市町村、それぞれに自律の方向を模索する意識を持たせた。2003年３月に設置された任意協議会の合併推進協議会での３回の協議、６月24日に設置された法定合併協議会を通して協議（延べ12回開催）を進めてきたところ、常北町、桂村、七会村の１町２村の地域一体的整備と地方自治法で規定される住民福祉の増進、効率化による経費の節減、組織と運営の合理化の必要性から１町２村が合併することが必要との結論に至り、2004年５月18日の合併協定調印から合併特例法の期限内の2005年２月１日、「城里町」が誕生した。
　茨城県内の合併で、新自治体が「市」にならなかった新設合併であり、合併後県内初の合併特例法により議員の２年間在任特例を１年に短縮する署名活動が展開される。2005年12月21日に選挙管理委員会に議会解散の直接請求がされ、2006年２月12日に解散是非の住民投票が実施される。結果は議会解散となり３月12日に出直し選挙投票となった。

2.　城里町の概要

　2005年２月１日に常北町、桂村、七会村が合併して誕生した城里町は、総人口23,007人、世帯数6,820世帯、東西に約19km、南北に約13kmにおよび、総面積161.73km²で、全体の約61％を森林が占めている。
　茨城県の西北部に位置し、概ね東経140度15分から140度25分、北緯36度25分から36度33分にあり、南部は水戸市及び笠間市と接し、東部は常陸大宮市、那珂市と那珂川を境に接しており、北部は常陸大宮市に、西部は栃木県茂木町と接している。
　地勢は、東部は那珂川沿岸に開けた沖積平野地帯で、農地や宅地、工業用地などに利用され、国道123号沿線を中心に、多くの住民が居住している。中西部は、八溝山系の南縁部の標高200ｍ前後の丘陵地帯となっており、藤井川をはじめとする那珂川支流の多くの河川が起伏の激しい地形を作り出し、山林や農地、レクリェーション施設などに利用され、自然や歴史を感じる地域である。
　交通については、水戸市から栃木県宇都宮市を結ぶ国道123号が町の東部を南北に縦断するほか、主要地方道水戸茂木線、主要地方道日立笠間線、主要地方道笠間緒川線、主要地方道石岡常北線、一般県道常北那珂線、一般道阿波山徳蔵線、一般県道錫高野石塚線、一般県道鶏足山線、一般県道鶏足山片庭線、一般県道真端水戸線、一般県道赤沢茂木線が縦横に走っている。
　町の周辺には、ＪＲ常磐線や常磐自動車道、北関東自動車道、常陸那珂港、大洗港があり、陸海の交通ネットワークが形成されている。常磐自動車道水戸ＩＣからは10分から25分程度の時間距離にあり、町内各地域から東京都心へ２時間前後で行くことができる。美しい自然が残る静かな地域である一方、県都水戸市に隣接する恵まれた立地にある町である。

3.　地域的な一体性と広域行政の展開

　常北町、桂村、七会村の１町２村は、郡こそ東茨城郡と西茨城郡に分かれているが、古くから歴史的・経済的に結びつきが強く、地域住民の日常生活においても様々な交流が行われてきた。1962年５月21日には城北共同放牧一部事務組合を設立し、1988年４月１日には事務組合再編成により城北地方広域事務組合と名称を変更し、これまでに、ごみ・し尿処理、国民宿舎「御前山荘」及び和牛の共同放牧場の管理運営等を共同で処理してきた。こうした行政上の関係からも、一体性が極めて高い地域であることが窺える。「垣根」が低いことは、新まちの行政運営がスムーズに行える条件の一つである。
　「昭和の大合併」（七会村は昭和の合併をせずに、1989年村施行100周年を迎え、県内で一番古い歴史の村である。）から50年が経ち、その間、事務事業の広域的共同処理を図ってきた１町２村であるが、それぞれに少子・高齢化の進行や住民ニーズの多様化への対応、厳しい財政状況など常北町、桂村、七会村を取り巻く環境は大きく変化していた。
　こうした中で、広範な行財政課題を抱え、これに的確に対応し地方分権に対応できる組織機構を構築する必要性と財源確保の観点から「平成の大合併」と呼ばれる再編が全国的に進み、１町２村においても①「効率的でかつ充実した行政組織を構築」し、②「その効率化によって捻出された財源により、行政サービスの維持・向上を図る」こと。行財政基盤の強化が強く意識される合併であった。
　本レポートでは、合併特例法の期限切れ迎えるのなかで、一気に気運が高まり合併した城里町を①財政課題について、②行政サービスと人員配置について、③今後の課題と組合としての取り組みについての視点から検証する。

4.　財政課題について

　合併効果の有力な要因として「行財政基盤の強化」が言われているが、この課題を合併後10年に渡る「財政計画」および合併初年度、２年目の2005年・2006年度当初予算のデータから検証する。

城里町建設計画　財政計画

(１)　縮小傾向を示す財政規模
　　　財政計画では、財政規模は合併から毎年縮小し、2014年度は2005年度と比較すると14億円減少（△15.68％）している。歳入では「地方債」が縮小し、歳出では義務的経費の「人件費・公債費」と投資的経費の「普通建設事業費」が縮小している。乱暴な言い方をすれば、「地方債」の縮小と「普通建設事業費」の縮小は、将来にわたって支出の効果を生ずるものが期待できないことになる。また、歳出の大半を占める「人件費・公債費」の義務的経費については、町税収入及び地方交付税の減少に見合った大幅な削減が困難なことから、財政運営の硬直化が進行し、まち独自の政策的予算の縮小となる。
　　　厳しい行財政運営を強いられると予想される。合併後の人口が23,000人余りと小規模な３つの自治体（直近の財政力指数、常北町0.413、桂村0.260、七会村0.287）が合併した結果、合併のメリットと言われる人件費や総務費の削減効果が、財政計画上住民の目に見えてこない状況にある。財政計画上では行財政運営の効率化が図れていなく、福祉・教育・環境等が充実することがないことになる。

(２)　2005年度・2006年度当初予算
　　　2004年度決算状況では、財政力指数は0.336（茨城県平均0.66）になり、経常収支比率は、86.4％と財政の弾力性が失われつつある。合併しても自主財源が乏しい城里町は、合併で「過疎地域」、「小規模人口」の自治体へ転換にも等しくなっている。
　　　2005年度の予算編成方針では、合併前３町村の合算（11,652,380千円）で対前年度比20％以上の削減目標が指示された。根拠として、①歳入の一般財源収入である町税収入の主力である住民税と固定資産税が近年の景気動向を反映して、ここ数年に減少にあること。②地方交付税は、地方公共団体間の財源の不均衡を調整するために交付されるものであるが、国・地方財政の三位一体の改革により2003年度以降大幅に減少しており、合併算定替等を考慮しても大幅な増加は見込まれないこと。③国税及び県税の一定割合が交付される各種交付金についても、近年の景気動向を反映して、ここ数年に減少にあること。等が示された。
　　　2005年度、2006年度の当初予算は財政計画規模よりそれぞれ、４億４千万円、13億８千万円上回っている。これは、県支出金・繰入金・地方債が財政計画より上回っていることが要因となっている。

　　　住民にとっても職員にとっても大変厳しいスタートの予算となった。城里町合併それ自体が、財政問題を自動的に解決するものではないにしろ、今後の財政基盤の中長期な展望をどう持つかの論議を今後深めることが必要となる。合併に伴うさまざまな国・県の財政支援を有効に活用し、その期間内に行財政の効率化を図りつつ、危機的状況を回避することが重要であり、城里町の責務でもある。
　　　また、町債残高は歳入の落ち込みの補てん、経済対策のための町債の増発等により、2004年度末見込みで約143億円（町民１人当たり約62万円）と、年々増加している。一般財源基金残高は、町税収入が落ち込むなかで、住民サービス確保のために基金を取り崩してきた結果、2004年度末には約3.9億円と枯渇寸前で、2000年度以降、町債残高が歳出総額を上回る状況にある。
　　　地方分権の受け皿となるための、町行財政基盤の強化を意識するなら、2005年度・2006年度の当初予算と財政計画の乖離から、合併財政計画そのものの信頼性に疑問が生じることになる。

5.　行政サービスと人員配置について

(１)　本庁・支庁体制
　　　住民サービスに拠点になる城里町の事務所は、本庁方式とし、旧常北町役場を本庁舎とした。旧桂村・旧七会村の従来の庁舎を支所とし、地域住民に便宜を図ることで住民サービスに急激な変化をきたさないよう配慮した。しかし、支所の人員配置については、合併時から僅か１年余りで激減した。2005年２月の桂支所20人、七会支所14人が、2006年７月には桂支所13人、七会支所９人の配置になっている。人口規模から支所機能のスケールまたは設置自体の判断をする場合は、まちづくりの主役は地域住民であり、合併によってこれまでの取り組みが後退しないことを前提になるべきである。

(２)　事務組織体制
　　　事務組織については、本庁に16課２局１室71グループ、各支所に３課を配置する。合併特例債による新庁舎建設をしないため、本庁課局が第二庁舎も含め６ヶ所に分散した。（〔図１〕参照）出先機関（診療所、公民館、図書館、コミュニティセンター、幼稚園、保育所、給食センター）は従来どおりとした。

　　　これについても、2006年４月には本庁は12課３局51グループに再編成し、各支所は課を廃止している。財政同様、合併に伴い行政組織機構は肥大化したが、僅か１年余りでの再編成することに計画そのものの信頼性に疑問が生じることになる。

(３)　事務処理体制
　　　事務処理では、具体的な方針が示されず混乱を招くとともに、庁舎内の各課・横の連携が取れない状況が続いている。これは、合併前にそれぞれの部会・分科会において事務事業の一元化について充分な議論を重ねて調整したものの、その具体的方法や未処理課題までは議論できなかったことが原因である。
　　　本庁の人員配置については、適正な事務量を把握できなかったため、課局等の事務量がアンバランスとなり、恒常的に残業がある課と定時で帰庁できる課に明確に分かれた。地方分権時代に対応できる効率的かつ効果的な組織にするために、また住民の意向や相談を受け止める窓口の確保のためにも抜本的に組織機構を見直すとともに適正な人事配置を行う必要がある。

(４)　人員配置
　　　行政サービスの向上と労働条件の向上のためには、適正な職員数が必要である。2005年２月に276人であったが、2005年度末で11人の課長級が定年を前に自主的に早期勧奨退職する。2006年４月には254人になっている。新聞の折り込紙で「城里町職員定数問題」が取り上げられたが、住民から直接的に職員が多すぎるとの批判はない。

定員管理５ヵ年計画　2006年４月の「城里町集中改革プラン」

　　　2009年度までに15％の純減を目標としているが、これは城里町建設計画財政計画の人件費の減少に対応している。しかし、業務量に見合っているかは不明確であり、人員削減だけでは、住民サービスへの影響は避けられない。また、合併と同時進行して成立した指定管理者制度・行革推進法・市場化テスト法で新たな問題が浮上してきている。公共サービスと企画・調整・事務局機能との関係では質と量が大きな課題となる。

6.　今後の課題と組合としての取り組みについて

(１)　今後の課題
　　　常北町、桂村、七会村がひとつになった城里町は、自律への道を歩き始めた。城里町建設計画の将来像「人と自然が響きあいともに輝く住みよいまち」の実現に向け、職員と住民が危機感を共有し、職員は情勢変化を見通して町の政策課題を把握し、行政課題対応に向けて先駆的に政策立案を行うことが、行政サービスの維持・向上に繋がるとともに新たなまちとして出発した城里町の発展に繋がる。
　　　新規事業として、2006年度中に常駐の消防施設を設置する。ただし、水戸市消防本部への業務委託であり、住民に身近な行政サービス提供の条件整備としてはさらに施策を講じる必要がある。また、未処理事業（問題）として、①旧常北町で取得し、事業が凍結されたままの公園墓地計画と取得費の返済計画（問題）がある。（借入金９億３千万のうち、2005年度に１億円返済し2006年度に２億円返済予定である。）②小学校と給食センターの統廃合、地域医療として２つの診療所の在り方も課題として登場している、などである。
　　　懸念されることのひとつに、高齢化率が上昇傾向にあり、2005年では23.8％と住民のほぼ４人に１人が65歳以上になっている。さらに旧常北町13,459人、旧桂村７,050人、七会村２,498人と地域間格差が著しいうえに、地域人口の見通しで2000年を指数100.0した場合2030年には、旧常北町が100－109.9、旧桂村が90－99.9、旧七会村が70－79.9（国立社会保障・人口問題研究所資料）と地域格差＝非中心市街地の人口減少の進行が予想され、周辺部はさびれる。均一な行政サービスを検討しなければならない状態になる、特に高齢者福祉は歳出の扶助費も含め検討する必要がある。

(２)　組合の取り組み
　　　常北町職員組合と桂村職員組合は、組織統合に向け組合執行部は自治労茨城県本部の担当役員を含め協議を重ねた。２単組とも組織合同には当初から異論はなく、課題は未組織の七会村職員を組合へ結集であった。そのために、自治労茨城県本部と連携して、茨城県職員組合の協力で組合加入への取り組みを実施する。また、２単組で合併協議会へ申入れを行っている。合併前の１町２村は、賃金・労働条件で異なる部分があった。合併前に団体交渉は実現できたが、調整された諸条件の変更には至らず一部後退したために不満を感じている組合員もいた。
　　　2005年２月１日の合併から２ヶ月遅れて、城里町職員組合は結成され、旧七会村職員の96.1％が組合加入している。2005年６月14日～15日に新潟で開催された、自治労市町村合併対策単組経験交流・東ブロック集会へ新加入の２人を含め４人が参加し、８月２日～３日に東京で開催された2005年度自治体財政分析講座へ２人が参加している。１町２村のスムーズな合併を目指した「つけ」として「職員が多すぎ財政を圧迫している」などの論議に対処するために、合併の政策手法とプロセスに関する諸課題を今後も検証していき、住民に「住民の実感としての合併の効果、時間に追い立てられたような合併が良い結果を生むか」を問題提起するためである。
　　　常北町、桂村、七会村の合併は、合併の是非やメリット・デメリットが主な議論に終始し、新町がどのような行財政課題を持ってまちづくりをするのか、地域の担い手の減少や地域活力の低下にどのように対処するかという討議が不十分な面がある。
　　　「財政課題」、「行政サービスと人員配置」、「今後の課題」の３視点だけでも十分な論議があったとは考え難く、国・県が推進する「地方分権＝合併」とういう流れに乗ってしまったことは否めない。

〔図１〕城里町役場施設図