【要請レポート】

1.　はじめに　～上越市の紹介～

　上越市は、新潟県の南西部に位置し、日本海に面しています。面積は973.32km²、人口21万人あまりとなっており、2007年４月１日に特例市への移行を目指しています。
　国の重要港湾である直江津港を有するとともに、高速道は上信越自動車道と北陸自動車道が上越ＪＣＴで、鉄道は信越本線、北陸本線、ほくほく線が直江津駅で結ばれ、日本海側（北陸地方）と太平洋側（関東地方）の交通の要衝として重要な役割を果たしています。さらに、建設中の北陸新幹線が2014年（予定）に開通した際には、距離的、時間的にも首都圏に一番近い日本海に面した都市となります。
　合併対象の旧町村の多くが過疎地域であったことから、合併後の上越市全域が過疎地域に指定され、「全国一人口の多い過疎地」となっていますが、地域が持つ豊かな自然とその恵みに育まれた個性に再び光を当て、「海に山に大地になりわいと文化あふれる共生都市上越」を合言葉に、より力強く自主自立が可能なまちづくりを目指しています。

2.　合併と地域自治区設置

(１)　合併への経緯
　　　2000年１月、１市３村による「市町村合併に関する勉強会」が設置され、合併に向けた協議がスタートしました。その後、「任意合併協議会」、「上越地域法定合併協議会準備会」へと進む過程で10町村が加わり、最終的に14市町村が参加した「上越地域合併協議会」を経て、上越市への編入方式により、2005年１月１日に合併が実現しました。

(２)　地域自治区
　　　合併協議の結果から、合併前の上越市を除く旧13町村の区域ごとに、地域自治区が設置されました。
　　　これは、地域住民の意見を聴き、その声を新市の施策に反映させていくことを目的とした地域協議会の設置を模索した中で、この地域協議会を各地域に設置するための手段として導入された制度です。
　　　地域自治区は、2004年の地方自治法改正により創設された地域自治組織の仕組みですが、上越市に設置した地域自治区は、合併市町村に対する特例措置としての旧「市町村の合併の特例に関する法律」に基づいています。
　　　各地域自治区には旧町村役場を転用した事務所が置かれ、○○区総合事務所（○○区は地域自治区の名称）として、区域内にかかる事務や地域住民に密接に関わる行政サービスのほか、地域協議会に関する事務を行っています。
　　　また、各地域自治区の名称及び各区域内の住所には、旧町村の名称を使用し、合併後も旧町村名が残されています。
　　　地域自治区の設置期間は、不均一課税などの特例期間が概ね終了する５年間とし、期間終了後の取り扱いについては設置期間中に検討することとしています。

3.　上越市における地域協議会

(１)　地域協議会の目的と役割
　　　地域協議会は、市長の附属機関であり、地域自治区の区域にかかる市の事務などについて、地域住民の視点で意見を述べることを期待されています。
市長は、地域に関する事務のうち重要なものについては、地域協議会の意見を聴くこととされており、
○　新市建設計画にかかる地域自治区域内の地域事業の変更
○　地域自治区域内の重要な施設の設置・廃止、管理の在り方
○　基本構想等のうち地域自治区の区域に係る重要事項の決定・変更
については、合併関係市町村の協議により定められた「地域自治区の設置に関する協議書」において、市長が地域協議会に諮問し、意見を聴くことが義務とされています。
　さらに、地域協議会は地域の課題を自主的に審議し、その結果を意見書として市長に提出することもでき、これら役割から、地域に関わる市の施策決定に対し重要な役割を担っていると言えます。しかし、事務執行権は付与されていないため、意見を述べるのみの機関であるとも言え、必ずしも地域協議会の意見どおりに施策が決定されるものではないという側面も重要な特徴と言えます。

(２)　地域協議会の委員
　　　地域協議会の委員の定数は原則として旧町村の議員定数とし、住民の主体的な参加を期待するものであることから、無報酬となっています。
　　　委員については、市長が選任すると定められていますが、上越市では委員の代表性を高めるため、公募のうえ公職選挙法を準用した選任投票（実質的には選挙）を実施し、各地域協議会委員の定数に応じた上位得票者を市長が選任しています。立候補者が定数に達しない場合、投票は行わず、定数に不足した委員数を市長が選任しました。当初の選任では、投票が実施されたのは５区、無投票が５区、定員割れによる追加選任が３区でした。委員構成は、若年層や女性の構成割合が少ない状況となっています。
　　　無報酬であること及び、選任投票によって市長が選任していることは、全国的にも珍しく、上越市の地域協議会の特色となっています。

(３)　地域協議会での審議
　　　地域協議会の開催は、初めて会が設置された2005年２月から2006年７月までの18ヶ月間で206回開催されており、13区で平均すると概ね月１回程度の割合で開催されています（表を参照)。

地域協議会の開催状況

　　　審議の内容については、市から諮問された案件が319件となっています。これまで、各地域協議会に諮問された全ての案件に「適当である」との答申がされており、「不適当」となった案件はありません。しかし、答申中21件に附帯意見が付けられており、実質的に市の諮問案の修正を求めるもの（施設の休館日変更に際して、地域の意向を踏まえた弾力的な運用を求めるもの等）もあります。このことからも、地域協議会が市の事務について単純に肯定するのみの組織ではないことが見てとれます。
　　　また、地域協議会で自主的に審議した事項は、72件となっており、うち29件が意見書として提出されています。地域協議会により件数に違いはあるものの、住民の目線での問題提起が実現されており、今後は自主的に審議する事項がさらに増えていくと考えられます。
　　　なお、地域協議会から提出された意見書を受け、市の制度や事務が見直された事例（安塚区での子育て支援センターの開設時間が延長、柿崎区での有料ごみ袋の小型化など）があることからも、地域協議会が一定の成果をあげ、期待された方向に向かっていると言えます。

(４)　地域協議会の課題と今後の方向性
　　　前述してきたように、地域協議会はこれまで、所期の目的を果たしてきていると言えます。しかし、課題がないわけではありません。
　　　課題のひとつとして、市民の地域協議会への認識が高いとは言えないことがあげられます。このことは、委員のほとんどが元議員・町内会長・各種団体の代表といった顔ぶれでしめられていることにも表れています。
　　　実際に地域自治区の住民に話を聞いてみると、地域協議会を通じて市政に声が届いていると実感している人は少ないようです。その一方、地域協議会に積極的に関わっているかとの問いに対しては、多くの住民から「積極的とは言えない」との答えが返ってきます。地域協議会委員の側でも、住民の声がなかなか聞こえてこないとの認識があるようです。これは、地域協議会側から住民に対してのフィードバックが少ないことも要因と考えられます。
　　　これらの対策として、各地域協議会の委員が独自に編集した「地域協議会だより」を作成し、各区住民に配布するなど、住民の関心を高め、積極的な参加を促すための取り組みが始められています。
　　　また、合併前の上越市には地域協議会を設置していませんが、学識経験者らを交えた「上越市における都市内分権及び住民自治に関する研究会」において、今後設置の方向で検討が始められています。
　　　設置することとなった場合、その範囲、委員数、事務所の設置やそれに伴う職員の増減など、整理すべき課題が多くあります。
　　　この方向性に関して、合併前の上越市の住民自身が地域協議会を必要と考えているかどうかについては、「必要ない」という人が多いとの新聞報道もされています。
これは、編入合併方式で「受け入れる側」にとってみれば、合併後も何も変わっていないという印象が強いことが要因ではないかと考えられます。合併前の上越市への地域協議会設置は、他の地域協議会の方向性と併せて、多面的な検討が必要となっています。
　　　上越市が導入した制度は、かつてなかった斬新な制度であり、定着するまでにはまだまだ時間がかかって当然と考えられるところもあります。真に地域に受け入れられる組織となるためには、行政側からの積極的かつ丁寧な情報提供を行いつつ、アンケートの実施など地域住民の声に耳を傾けることにより、行政と地域住民の情報共有を進めながら、地域住民に変化を実感してもらうことが重要と言えるでしょう。

4.　おわりに　～上越市の合併を振り返って～

　上越市の合併は、全国最大規模である14市町村による合併であったことと、地域協議会設置のための地域自治区制度を導入したことにより、全国から注目を集めました。
　編入合併となったことから、編入される町村の住民には、これまで細やかであった行政の対応が維持されないのではないか、自分たちの地域は見捨てられるのではないかといった不安もありました。旧町村単位に設置された地域自治区は、地域住民の声を反映させる地域協議会の実現、さらには、各地域自治区名に旧町村名を使用するなど、編入される側の住民の不安を取り除くとともに、合併後の上越市政への積極的な住民参加の方策として効果をあげています。とりわけ、愛着のある旧町村名が、地域自治区の名称として、また、自身の住所の表示として残されたことは、地域自治区住民から高く評価されています。
　これらは、上越市が1971年に高田市と直江津市の対等合併により誕生した比較的新しい市であり、35年を経過してなお、旧高田地区と旧直江津地区の一体感醸成が完全ではないという経験と反省が活かされた結果とも言えます。
　合併後１年半を経過した現在、地域協議会のあり方を含め、市の方向性についてさまざまな議論が行われています。地域協議会を恒久的に設置するとともに、合併前の上越市内にも相当の機関を設置し、全市域で住民の主体的な参加を期待する意見がある一方で、地域協議会の定着化は、合併した市の一体感醸成に逆行するとした意見も聞かれます。
　上越市は、合併後５年を目安に、地域自治区の考え方の整理、地域協議会の方向性決定、行政サービスの統一などを掲げていますが、これらは各地域住民の意思を踏まえて進められることが求められており、そのためにも、住民自らが自主的に合併の課題を検討し、地域協議会を通じて地域自治区が必要か否かを市に提言していくことが期待されています。