【要請レポート】

1.　はじめに

　2000年７月８日、三宅島雄山山頂で噴火。避難指示が発せられる中、８月18日には高さ10,000メートルを超える噴煙をともなう最大規模の噴火が発生した。噴火に伴う火砕流、二酸化硫黄を含む大量の火山ガス、視界をさえぎる火山灰など、これまでになく強い火山活動のため、９月２日全島民避難が実施された。
　この日以降三宅島民の島を離れた避難生活は2005年２月の避難指示解除までおよそ４年半続く事になる。当初島民は誰もが「島を離れるのは１、２週間。長くても１ヶ月程度」といった予測でいた。しかし行政関係者も含め、この「予測」が全く当てにならないものであることを知り、「予測」が「希望」に置き換わりながら、様々な苦痛と困難に直面する事になる。
　しかし５年近い歳月があらたな人々のつながりを生み出し、帰島後の島の復興に向けた可能性を広げているのも事実である。
　本レポートは４年半の全島民避難とそれにかかわる支援活動の教訓、避難生活を境に地域コミュニティの解体と新たな創造に直面した島民と避難先市民、こうした状況に関り続けた自治体労働組合の活動についてまとめたものである。

2.　避難島民支援活動の概要

(１)　全島無人化の選択
　　　三宅島は富士火山帯に位置し、近年においても1940年（昭和15年）７月、1962年（昭和37年）８月に島の東側で噴火、1983年（昭和58年）10月は雄山中腹の噴火で阿古地区（島の西側）に溶岩が流れ込み集落が埋没する大きな被害が発生している。今回の噴火も含めて約20年周期で噴火災害が発生していることになる。三宅の歴史は噴火災害とのたたかい、言い換えれば火山との共生の歴史といっても過言ではない。
　　　このため三宅村及び東京都三宅支庁は、三宅島警察署、三宅島測候所とともに災害対策の行政ネットワークとして四者連絡会を設置し、噴火災害を想定した防災訓練を年次的に実施してきた。（災害対策、住民保護における行政機関の関係について、とくに三宅村役場の権能と役割については後段で述べる）
　　　ところが今回の噴火災害は、島内在住での避難対策を超えた全島民避難指示となり、島を無人化するという究極の避難方法を余儀なくされるものであった。

(２)　島民と地域社会の大移動
　　　全島民の島外避難は2000年９月２日から４日にかけて実施された。当時の島の人口は約3,500人（1,800世帯）、65歳以上の島民が33％を占めていた。この中には、三宅村役場や東京都三宅支庁など行政機関はもとより、通信、医療、福祉、輸送など地域社会に必要な全ての関係者も含まれる。つまり、島民という個人だけではなく、三宅島という地域社会全体の大移動ということになる。
　　　ところで受け入れる側の私たちは、さしあたり避難島民の生活確保のための支援体制を組むことになった。八王子市は公営住宅を中心に最大の受け入れ自治体となった。全島民避難の翌日、つまり９月５日に八王子市支援対策本部を設置し、全庁的な体制を整えた。もちろん八王子市職も、むしろ八王子市当局に先行するかたちで、支援カンパや物資の調達に向けた準備を開始し、対策本部開設後は当局と連携を強めながら支援活動を展開した。
　　　全島避難が始まる前から労使が協力して受け入れ準備を開始できたことで、600人規模の島民を、家族単位でそれなりの住宅と設備を整えた環境で迎え入れることができた訳である。この間の具体的な内容は以下のとおりである。

(３)　コミュニティの試練
　　　さて冒頭触れたように、ただ事ではない全島避難に直面した島民であっても、避難当初はせいぜい１～２週間、長くても１ヶ月程度で島に戻れると信じていた。しかし火山活動が弱まる気配はない。直近の火山噴火予知連絡会も「噴火が断続的に発生、８/18を上回る噴火、８/29を上回る火砕流発生の危険あり。火山ガスの警戒必要」と発表した。
　　　「１ヶ月程度の避難生活」から、「年内には帰島し,できれば島で年を越したい」と微妙に島民の覚悟が変わり始めたころから、心の避難先が見つかってないことに気がつき始めた。
　　　これに追い討ちをかけたのは、避難場所の選定にあたり、五つに分かれている島の集落からランダムに割り振られたようで、島の地域コミュニティはまったく考慮されていなかったことがある。確かに緊急避難であり、当事者も含めて長期間続くとは考えたくない訳で、致し方ないことかもしれない。しかし親戚縁者や近所の安否も分からないという不安、住宅は提供されても一歩外に出れば全て始めてみる町並み、そして何よりも見知らぬ人々ばかりの地域社会、つまり島民は地域コミュニティがほとんど解体された中で暮らしていることに相当なストレスを感じ始めたのである。
　　　このような中で、10月１日八王子市立宮上小学校体育館で避難島民の交流昼食会を実施した。実施主体は市当局と職員組合である。

　　　島民からのメッセージから読み取れるとおり、情報源も大半がテレビであり、避難生活が一月になろうとする頃から、島民の引きこもりや健康障害が目につくようになる。将来不安、就労問題、教育問題、そして孤独感という大きな試練を乗り越えるため、生活物資以上に必要なものが、避難先である八王子でのコミュニティづくりとなった。

(４)　新たなコミュニティづくり
　　　11月に入り、ようやく三宅島・八王子島民の会が結成される。八王子で避難生活が始まり、２ヶ月後ということになる。本来なら行政側が近隣避難島民を集めて、避難先の自治組織を立ち上げるためのサポートをすべきだろう。三宅村役場の行政機能が一時的に機能低下しているとすれば、避難先自治体が代行し、居住先情報など提供し寸断された島民ネットワークの再生を支援すべきである。
　　　ともかく島民の会が結成されたことで、島民同士の情報交換、親睦と融和、行政機関の窓口、就労情報・生活情報の発信などが飛躍的に拡大し陸の孤島状態から徐々に開放されることになる。
　　　さらに島民の会、八王子市、八王子市職の三者で、生活支援プロジェクトを設置し、島民の避難生活を支えることになった。

　　　一方、都民交響楽団によるチャリティコンサート、連合三多摩による餅つき大会が開催され、納涼祭、八王子市職の文化祭、旗開きには島民が年中行事として参加するようになった。
　　　そしてこうした交流事業の積み重ねが、三宅島民を地域社会に登場させ、地域社会も島民を受け入れるきっかけとなった。つまり新たなコミュニティづくりが支援活動の一方の中心として始まっていたのである。

(５)　予測以上に困難な帰島事業
　　　2002年に入ると火山噴火予知連絡会も「火山活動は低下。二酸化硫黄は最盛期の１/６、風下の火山ガスには警戒」といった内容に変わる。島民の帰島への期待も自然と高まる。
　　　そこで八王子市職は2003年１月から帰島支援ボランティア登録の募集を開始した。ボランティアを登録制にしたのは、支援活動が引越し準備から、住宅の補修や環境整備、場合によっては介護や保育など多岐にわたるため各種技能資格、保健士、保育士、看護師、調理師など専門技術を必要としたこと、そして三宅島現地では共同生活をともなうことなどのためである。４月以降は一般市民の募集も開始し、６月末には120人に達した。
　　　またこうした活動を島民に伝達し的確な支援を展開するため、「ボランティア通信」を発刊し、島民、ボランティア登録者、組合員、行政当局、各支援団体に配付した。「ボランティア通信」は2005年８月の最終号まで12号が発刊された。
　　　避難指示解除は2005年２月と発表されるが、それまでの間、高濃度地区=居住禁止地区の指定、帰島後の生活設計、帰島にあたっての諸手続き、廃棄物処理など島民にとっては、予測を超えた苦労が待ち受けていた。つまり４年半の歳月は、避難先の生活の整理においても、帰島後の生活再建においても単純にリセットボタンを押せばすむものではない状況にしていたのである。
　　　そこで島民の会と八王子市職の共同で、帰島に向けた交流会（事実上の説明会）、島の状況やボランティアの打合せ、避難島民全員のアンケート調査と個別相談など実施した。
　　　とくに2005年２月の帰島開始を挟み、2004年12月から2005年５月頃までの八王子市職は、限りなく三宅村行政の代行機関に近い活動を、現地ボランティアの派遣とともに展開した。
　　　八王子における三宅島避難島民支援活動は、2000年８月から2005年８月の５年間で概ね終了したといえる。しかし帰島せず或いはできず、そのまま八王子市民として生活している「元島民」の方もいる。また避難中に亡くなられた島民もいる。勿論、帰島後１年たち、復興に向けパワーみなぎる島民の皆さんとも交流を続けている。
　　　今回の報告では三宅島現地ボランティア活動は割愛したが、八王子における支援活動を通じて培われた経験と友情の輪は確実に広げていきたい。

3.　災害難民をつくらないための行政区域を越えた支援体制

　災害の発生―救助―避難―再建といった流れの中で支援活動はそれぞれ違うものが求められる。約５年間に及ぶ三宅島避難島民支援活動は、避難生活にかかわる行政的支援でありコミュニティづくりであった。とくに三宅の場合は長期避難生活と帰島という中で、ボランティアといいつつも、限りなく公的福祉サービスに近いものとなった。

(１)　行政区域を越えた支援体制
　　　三宅島の行政体制は、三宅村と東京都三宅支庁の二層構造になっている。
　　　しかし多摩地域の市町村と東京都の関係以上に東京都三宅支庁の影響力は大きい。裏を返して言えば、三宅村役場の動きがみえにくいのが現実である。歴史的に見ても三宅村政が施行されたのは1946年10月だが、東京都（当時は東京府）の三宅出張所（支庁の前身）は1920年（大正９年）に設置されている。港湾、周回道路（都道）、農林水産など基幹的行政部門は支庁の所管であり、福祉、教育、医療なども都との関係抜きに事業展開は難しい。財政面でも、伊豆七島全体が地方交付税と同額程度の都支出金で成り立っている。ちなみに避難中ではあるが2004年度の三宅島の自主財源は５％程度である。
　　　こうした関係の中で、避難中の三宅村による島民福祉が不充分になり、驚くほど島民への対面サービスが少なかったのは事実である。もちろん三宅村役場は都庁に間借りし、職員自身も避難生活を送っているわけで、経常業務をこなすのが精一杯である事は十分理解できる。東京都三宅支庁からの分権と自立も必要だろう。
　　　しかし神戸でも新潟でも、救助から避難生活に移行する中で、基礎自治体の行政機能は災害難民を生み出すかどうかを左右する。
　　　こうしてみると、自治労組合員自身が行政区域を越えた災害避難者支援のため、行政支援に携るべきではないか。三宅島支援活動の場合は、まさに島民を仮想八王子市民として対処した。八王子市職のボランティア活動は、行政の本来業務に限りなく近いものであった。なおこうした組合の三宅支援活動を理解し、むしろ協力体制を構築した八王子市当局に感謝したい。
　　　同時に全国自治労のネットワークが、行政区域を越えた災害救援と避難者支援、災害難民を生み出さないシステムとして機能すべきことを改めて提案したい。
　　　自治労は、中央本部―地連―県本部―単組という中央と地方を結ぶ独自のラインを持ち、各級行政機関とも連携しうる。また職種別、部門別評議会等の横断的、専門的機能もある。こうした縦・横の機関は、臨職・非常勤職員や公共民間も含めて「行政区域を越えた行政支援・ボランティア活動」を担いうるポテンシャルは十分あるはずだ。八王子市職から見れば「宝の持ち腐れ」の様な印象さえある。そしてまたこうした活動が巨大な自治労組織の活性化と「小さな政府論」を根底から覆す、市民自治の動きにもつながるはずである。

4.　支援の機軸はコミュニティづくり

　三宅島民は５年間の避難生活と帰島後の生活再建の中で、地域コミュニティが解体されそして生み出されるという経験をした。

(１)　軽視した島民のコミュニティ
　　　 コミュニティの解体と言う現実的な意味は、避難生活を開始するにあたり、避難先の住宅の割り振りから始まる。八王子の避難者を三宅の集落別に見ると、阿古地区21世帯、坪田地区56世帯、神着地区18世帯、伊豆地区17世帯、伊ヶ谷地区24世帯で、全集落に分布している。この段階で島における既存の社会的コミュニティは崩れ、機能麻痺に陥った。さらに大きな問題は、誰が何処に避難しているのかという基本的な情報が島民に伝わらなかったという問題である。比較的まとまった避難先の八王子市であっても、島民同士が連絡を取り、避難先の自治組織でもある「八王子島民の会」が陽の目を見るのは避難生活が始まってから２ヶ月以上経過してからである。数ヶ月間音信不通状態となった島民も少なからずいるだろう。
　　　コミュニティ機能の麻痺が、島民に与えたストレスは想像以上に大きいことは、アンケート調査の結果にも出ている。このことについて、私達行政に携る者として大きな反省と教訓にすべきである。「平成の大合併」で行政区域が広がり、コミュニティづくりは当事者も含めて後回しにされがちである。地域コミュニティは長い時間をかけ、住民自身の主体的な参加でつくりあげられるものである。しかし、壊すことも逆に創りやすくすることも自治体の考え方次第と言える面があるだろう。

(２)　復興の鍵もコミュニティ
　　　こうした中で八王子市職の支援活動は、「島民同士が顔を合わせる機会をつくる。島民と八王子市民が集うイベントを開催する」……つまり避難先での新しいコミュニティづくりであった。ワンウェイの「激励」から相互の「交流」に切り替えるタイミングが極めて早かったように思う。交流は持続性が有り、広がりが生まれやすい。互いに気持ちの良いつき合いが続いた。こうした積み重ねで、帰島後も島民達は「八王子島民の会を存続し、八王子との交流を続ける」として、今も三宅と八王子を行き交う関係が続いている。コミュニティの解体をいやと言うほど味わった教訓が、避難先で創りだされたコミュニティを大切にしようという動きにつながったのである。
　　　そしてこれに勇気づけられた三宅島の青年達がＮＰＯ法人「クリエイトアイランド」を設立し、八王子を始めとする多摩地域のこども達のための自然体験学習を三宅で開くなど交流事業に取り組みだした。

　　　クリエイトアイランドの若者達も、三宅の復興には観光事業が必要だと語る。しかし一過性の見世物で人寄せをしても、三宅そのものの理解にはつながらない。つまり持続性に期待できないということである。
　　　三宅はこれからも雄山の噴火とつき合いながら復興に向けたプログラムを模索しなければならない。自治労の行政区域を越えた行政支援と、小さなコミュニティを大切にする人間性が、三宅の復興につながる事を期待したい。