【自主レポート】

　2014年３月、国は能力及び実績に基づく人事管理の徹底及び等級別基準職務表の条例義務化などを中心とした「地方公務員法の一部を改正する法律」を成立させ、自治体へ職場環境の悪化を招く恐れのある「人事評価制度の導入」を行財政改革の名のもとに強制させようとしている。行財政改革は本来、地域に活力をもたらすために行われてきたものであるが、国が強制させる行財政改革は、地域を切り捨て、我々地方公務員の職場環境をも疲弊させていることは明らかな事実である。本レポートは網走市の行財政改革の背景でその実態がいかなるものかを研究し、本来あるべき行政改革について考察する。

1.　はじめに

　度重なる自治体の行財政改革（以降「行革」）の流れはとどまることを知らない。網走市においても第３次行政改革推進計画に基づき、2011年、網走市役所労働組合連合会は市当局より「賃金の独自削減」提案を受けるに至った。
　この20年余り地方自治体は、政府が押し進める行革のしわ寄せを受け、次から次へと独自に行革を実施させられてきた。いや、実施せざるをえない環境を作られてきた。その行革の矛先は常に我々地方公務員に向けられ、行革が打ち出されるたびに職場環境の変化を余儀なくされ、ついには職場環境を悪化しかねない「人事評価制度の導入」が検討されているのが現状である。
　本レポートは、政府が進める行革に対して、地方自治体はどのような対応を迫られてきたのか、行革の推進によって我々地方公務員の職場環境がどのように変化してきたのかを自らの職場を対象に明らかにし、本来あるべき行革の姿、組合がめざすべき活動の指針を模索することを目的とする。

2.　網走市における行財政改革の推進経過

(１)　地方分権時代における網走市の行財政改革
　1990年代、当時の自治省（現総務省）より二度にわたり「地方行革指針」（1994年地方行革指針、1997年新地方行革指針）が出され、全国の自治体に対して、行革大綱の策定、事務事業の見直し、組織機構の見直し、定数・給与の適正化、行政の情報化などが求められた。これを受けて全国の自治体は1980年代に引き続き、行革大綱を策定・改定するとともに、合理化を中心とする行財政改革を迫られた。
　網走市では、1998年２月「網走市行政改革推進計画」（計画期間：1998～2007年）を策定し、「退職勧奨制度」と「退職者不補充策」を活用した職員の削減が実施された。また、2000年７月「地方分権一括法」が施行され、政府主導で「平成の大合併」が強行される中、網走市でも周辺町村との合併が模索されたが、財政指数の悪化などが原因で他町村との合併には至らなかった。

(２)　三位一体改革下の網走市の行財政改革
　2001年、小泉政権が発足するや否や、「三位一体改革」（国庫補助負担金の廃止・縮減、地方交付税の一体的見直し、税財源の移譲）が推進され、網走市では地方交付税の縮減により財源不足が生じることとなり、さらなる自主的行革に迫られ、2002年「網走市財政再構築プラン」（計画期間：2003～2007年）を策定するに至る。
　財政再構築プランの策定は、従前の積み上げ式予算編成から、シェアリング式への予算編成へと予算編成作業の仕組みが大きく変更され、政策的順位の低い事業は必然的に見直しせざるを得ない状況となった。
　また、財政再構築プランの策定により、取り崩し可能な基金を繰入したとしても５ヵ年で約44億４千万円の収支不足が見込まれるとして、2005年「網走市財政リニューアルプラン」（計画期間：2006～2021年）を策定し、内部管理費の縮減（旅費規程、被服貸与、車両台数、事務購入品の見直し等）、税・使用料等の収納率向上、施設管理費の縮減（外部委託費の縮減）、補助金・負担金の削減、建設事業・施設整備規模・実施時期の見直し等が行われ、市民サービスの縮減、職場環境の悪化をもたらすきっかけをつくった。

(３)　地方交付税削減下の網走市の行財政改革
　「三位一体改革」による地方交付税の削減政策は、全国の自治体の財政基盤を揺るがす事態へと発展し、2006年、とうとう夕張市が財政破綻した。これを契機に国は2007年「財政健全化法」を施行し、国が全国の自治体の行革に深く関与する体制を整えた。
　網走市においても、財政健全化法の施行を目前に中期的な財政を見通すため、2006年「第２次網走市行政改革推進計画」（計画期間：2006～2010年）を策定し、より一層の行革を実施することとした。その内容は、図書館の祝日開館、住民票等の業務時間外交付といった一部の市民サービスの向上策を掲げつつも、組織のスリム化（職員数削減、より一層のアウトソーシングの実施）、補助金・負担金のさらなる見直し、使用料・手数料の改定を通じてより一層市民や職員のその付けを負わせる中身であった。
　そうした中、2009年に民主党を中心とした政権が発足し、2010年度に三位一体改革前の水準まで回復した地方交付税は、東日本大震災の復興財源確保、予想を上回る社会保障費の増大を背景として、またも削減される状況に至る。
　そのような情勢の中、2011年、網走市においてはさらなる行革指針として「第３次網走市行政改革推進計画」（計画期間：2011～2015年）が策定され、総人件費の抑制、公共施設の外部委託、歳出削減、歳入確保、特別会計の健全化を一層進める内容の合理化案が示された。

3.　網走市における行財政改革下の職場環境

　国の行政改革の影響を受け、網走市では「退職者不補充」、「外部委託の導入」、「職員定数の削減」、「職員給与の抑制」等々、様々な改革に着手し、その度ごとに職場環境の変化を余儀なくされてきた。
　網走市労連としては、「住民サービスの低下を招かぬよう、当局として明確な根拠を持ち提案をしているのか」、「その提案を受け入れることによって、どのような住民サービスの向上、職場環境の改善が図られるのか」といった視点で交渉を進めてきたが、全ての合理化案の提案根拠は、「行財政改革のもと財源不足が生じるため」という、「財政問題」に起因したものであった。当局は常に「財源がないから見直しせざるを得ない」、「財源がないから住民サービスの低下を招かぬよう、職員に負担をお願いしたい」といった回答に終始し、組合側が求める住民サービスの向上や職場環境の改善につながる提案はほとんど見られることはなかった。
　国主導の行革の根幹は、国が標榜する「小さな政府」を理想とした予算の圧縮策であり、その過程において、自主財源の乏しい自治体を地方交付税の削減を通じて、国のいいなりにさせるものであるといっても過言ではなく、その背景では常に地域住民と地方公務員とが犠牲になってきた。
　以下においては、国主導の行革の背景で、地方公務員職場がどのように変遷してきたかを具体的に示したい。

(１)　職員定員数削減下の職場環境変化
　網走市における過去９年間の職員定数（配置数）の変遷をみると、2005年当時、358人であった管理職を除く職員数は、行革推進により2013年現在、312人まで減少し、削減率は実に△12.8％に上っている（図１参照）。また、この背景で「係の統廃合」も進められ、2005年85あった係数は、2013年75係と10係減少（△11.8％）した。職員定数の削減と係数の減少は、職員一人当たりの業務負担率を上げ、それに伴い精神疾患を患う職員を増やしてしまった。2004年当時、１週間以上の欠勤者の内、精神神経系疾患者は22％であったのに対し、2012年時の同数値は32％で、おおよそ10％の増加となった（図２参照）。行革推進下においては、職員数を減らす一方で、業務内容を見直すことも併せて進められてきたはずだが、業務の劇的改善は図られず、むしろ急激な行革の推進から、業務の過密化が顕著になったといえる。
　第２次行政改革推進計画（2006～2010年）は、５ヵ年間に管理職を含む職員数を385人から357人へと28人（7.8％）減らすことを盛り込み、実際に396人から360人（△9.1％）の人員削減を実施してきた。この間、採られた具体的政策は「現業職員の不採用」であり、住民サービスに直接関わる多くの職場で実際に現業職の不採用が実施された。今まで網走独自の住民サービスとして守ってきた「学校給食の自校方式」や「市立保育園の直営」は、現業職の不採用により、「親子給食の導入」や「直営保育園の廃止と民設民営認定こども園の設置」などに変更させられ、その前段には、既に「ごみの収集業務」が完全に民間委託となってしまった。「民間ができることは民間に」が行革のスローガンであるが、民間委託の実情は、財源不足を補うため、公務員職場の人減らしを強行し、安い管理費で民間へ業務を丸投げする仕組みそのものであり、実際、現場で責任を持って仕事をする人材を失ってきたのが現状である。

図１　網走市の職員数の推移